1

Spoločnosť HeidelbergCement AG (ďalej len „HeidelbergCement“) sa svojím odvolaním domáha zrušenia rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie zo 14. marca 2014, HeidelbergCement/Komisia (T‑302/11, EU:T:2014:128, ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým tento súd zamietol jej žalobu o neplatnosť rozhodnutia Komisie K(2011) 2361 v konečnom znení z 30. marca 2011 týkajúceho sa konania podľa článku 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 (vec COMP/39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom) (ďalej len „sporné rozhodnutie“).

2

Odôvodnenie 23 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch [101 ZFEÚ] a [102 ZFEÚ] (Ú. v. ES L 1, 2003, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205) stanovuje:

„Komisia by mala byť oprávnená v rámci [Únie] požadovať, aby jej boli takéto informácie poskytnuté, pretože je to potrebné na odhalenie každej dohody alebo zosúladeného postupu zakázaných článkom [101 ZFEÚ]…“

3

Článok 18 nariadenia č. 1/2003, nazvaný „Žiadosť o informácie“, v odsekoch 1 a 3 stanovuje:

„1.   Na plnenie povinností prenesených na Komisiu týmto nariadením môže Komisia jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím požiadať podniky a združenia podnikov o poskytnutie všetkých nevyhnutných informácií.

…

3.   Keď Komisia žiada podnik alebo združenie podnikov o poskytnutie informácií formou rozhodnutia, stanoví právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví časový limit, počas ktorého majú byť informácie poskytnuté. Uvedie tiež pokuty podľa článku 23 a upozorní alebo uloží pokuty podľa článku 24. Ďalej upozorní na právo vzniesť námietky proti rozhodnutiu pred Súdnym dvorom.

…“

4

Všeobecný súd vyjadril okolnosti predchádzajúce sporu takto:

5

Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 10. júna 2011 podala spoločnosť HeidelbergCement žalobu, ktorou sa domáha zrušenia sporného rozhodnutia.

6

Na podporu svojej žaloby uviedla päť žalobných dôvodov, pričom prvý sa zakladal na porušení článku 18 nariadenia č. 1/2003, druhý na porušení zásady proporcionality, tretí na nedostatočnom odôvodnení sporného rozhodnutia, štvrtý na porušení „zásady presnosti“ a piaty na porušení jej práva na obranu.

7

Všeobecný súd rozhodol, že všetky tieto žalobné dôvody boli nedôvodné a v dôsledku toho zamietol žalobu.

8

HeidelbergCement navrhuje, aby Súdny dvor:

9

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

10

Na podporu svojho odvolania uvádza odvolateľka sedem odvolacích dôvodov. Prvý odvolací dôvod sa zakladá na nedostatočnej kontrole a nesprávnom uplatnení požiadaviek týkajúcich sa stanovenia účelu žiadosti o informácie stanovených v článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Druhý odvolací dôvod sa týka nesprávneho právneho posúdenia, ktorého sa mal dopustiť Všeobecný súd, keď posudzoval povinnosť odôvodnenia výberu dôkazného prostriedku a stanovenia lehoty na poskytnutie odpovede. Tretí odvolací dôvod sa zakladá na nesprávnom preskúmaní, výklade a uplatnení „nevyhnutného charakteru“ informácií požadovaných v zmysle článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Štvrtý odvolací dôvod sa týka porušenia článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 vzhľadom na neexistenciu povinnosti prípravy, objasnenia a spracovania požadovaných informácií. Piaty odvolací dôvod sa zakladá na odporujúcich si dôvodoch, ktoré Všeobecný súd prijal pri svojom posúdení výhrady založenej na krátkej lehote na poskytnutie odpovede na žiadosť o informácie. Svojím šiestym odvolacím dôvodom odvolateľka uvádza, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď porušil požiadavku spresnenia právnych aktov a neodôvodnil napadnutý rozsudok, pokiaľ ide o výhradu založenú na neexistencii spresnenia. Nakoniec siedmy odvolací dôvod sa zakladá na porušení práva na obranu z dôvodu povinnosti posúdiť informácie.

11

Najskôr je potrebné preskúmať prvý odvolací dôvod.

12

V rámci svojho prvého odvolacieho dôvodu, ktorý smeruje proti bodom 23 až 43 a 47 napadnutého rozsudku, odvolateľka tvrdí, že Všeobecný súd, keď skúmal splnenie požiadaviek týkajúcich sa stanovenia účelu žiadosti o informácie, ktoré vyplývajú z článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003, sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Napadnutý rozsudok je tiež nedostatočne odôvodnený, pretože dostatočne nespresňuje obsah rozhodnutia o začatí konania a sporného rozhodnutia, na ktoré sa odvoláva a neuvádza, či je možné zistiť z uvedených rozhodnutí jedno alebo viacero osobitných porušení.

13

Komisia odpovedá, že odôvodnenie aktov inštitúcií Únie musí byť prispôsobené povahe predmetného aktu a kontextu, v ktorom bol prijatý, a že požiadavka odôvodnenia musí byť prispôsobená okolnostiam prejednávanej veci. Žiadosť o informácie je vyšetrovacím úkonom, ktorý sa všeobecne uplatňuje vo fáze predbežného vyšetrovania, pričom ide o štádium, v ktorom Komisia ešte nedisponuje presnými informáciami týkajúcimi sa údajného porušenia, čo treba zohľadniť v rámci posúdenia právnych požiadaviek týkajúcich sa odôvodnenia požadovaného článkom 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Povinnosť dostatočne presne uviesť účel informácie vôbec teda neznamená, že treba presne popísať údajné porušenie, pokiaľ ide o jeho povahu, geografický rozsah, dĺžku trvania či druh osobitne dotknutých výrobkov. Až v štádiu oznámenia o výhradách dochádza k stanoveniu porušenia a jeho časového ohraničenia.

14

Komisia uvádza, že sporné rozhodnutie, ako aj rozhodnutie o začatí konania obsahujú konkrétne údaje o povahe údajného porušenia, jeho geografickom rozsahu a daných výrobkoch. Pokiaľ ide o adresátov, rozhodnutie o začatí konania obsahuje konkrétne údaje o účastníkoch, u ktorých existuje podozrenie z účasti na tomto porušení. Z toho vyplýva, že Všeobecný súd z právneho hľadiska správne a bez porušenia svojej povinnosti odôvodnenia v bode 42 napadnutého rozsudku konštatoval, že sporné rozhodnutie v spojení s rozhodnutím o začatí konania obsahujú dostatok údajov o účele žiadosti o informácie. Komisia navyše v spornom rozhodnutí vymedzila geograficky rámec vyšetrovania na územie EHP, pričom v dotazníku konkrétnejšie uviedla niektoré vybrané krajiny.

15

Spoločnosť HeidelbergCement v zásade tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že žalobný dôvod založený na nedostatku odôvodnenia sporného rozhodnutia nebol dôvodný a bolo potrebné ho zamietnuť. Ide o právnu otázku, ktorá podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom v rámci odvolacieho konania (pozri rozsudok Komisia/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, bod 55, ako aj citovanú judikatúru).

16

Podľa ustálenej judikatúry musí byť odôvodnenie aktov inštitúcií Únie vyžadované v článku 296 ZFEÚ prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala tak, aby dotknuté osoby mohli pochopiť dôvody jeho prijatia a súdy Únie ich mohli preskúmať. Požiadavka odôvodnenia sa musí posudzovať vzhľadom na okolnosti daného prípadu, najmä na obsah aktu, povahu uvádzaných dôvodov a záujem, ktorý môžu mať na získaní takýchto objasnení osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a osobne dotknuté takýmto aktom. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, pretože otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, sa musí posudzovať s ohľadom nielen na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych pravidiel upravujúcich predmetnú oblasť (rozsudky Komisia/Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 63, ako aj Nexans a Nexans France/Komisia, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, body 31 a 32 a citovaná judikatúra).

17

Pokiaľ ide konkrétne o odôvodnenie žiadosti o informácie, treba pripomenúť, že článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 definuje jeho hlavné prvky.

18

Toto ustanovenie stanovuje, že Komisia „stanoví právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví časový limit, počas ktorého majú byť informácie poskytnuté“. Toto ustanovenie navyše uvádza, že Komisia „uvedie tiež pokuty podľa článku 23“, „upozorní alebo uloží pokuty podľa článku 24“ a že „ďalej upozorní na právo vzniesť námietky proti rozhodnutiu pred Súdnym dvorom“.

19

Táto osobitná povinnosť odôvodnenia predstavuje podstatnú náležitosť nielen na účely toho, aby sa preukázala dôvodnosť žiadosti o informácie, ale aj toho, aby sa dotknutým podnikom umožnilo pochopiť rozsah ich povinnosti spolupráce tak, aby sa zároveň zachovalo ich právo na obranu (pokiaľ ide o rozhodnutia o inšpekcii, pozri analogicky rozsudky Dow Chemical Ibérica a i./Komisia, 97/87 až 99/87, EU:C:1989:380, bod 26; Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 47; Nexans a Nexans France/Komisia, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, bod 34, ako aj Deutsche Bahn a i./Komisia, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, bod 56).

20

Čo sa týka povinnosti stanoviť „účel žiadosti“, znamená to, že Komisia musí vo svojej žiadosti uviesť predmet vyšetrovania, a teda spresniť vytýkané porušenie pravidiel hospodárskej súťaže (pozri v tomto zmysle rozsudok SEP/Komisia, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, bod 21).

21

V tejto súvislosti Komisia nie je povinná oznámiť adresátovi rozhodnutia o žiadosti o informácie všetky informácie o údajných porušeniach, ktorými disponuje, ani dôkladne z právneho hľadiska kvalifikovať tieto porušenia, pokiaľ jasne uvedie podozrenia, ktoré má v úmysle preskúmať (pozri analogicky rozsudok Nexans a Nexans France/Komisia, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, bod 35, ako aj citovanú judikatúru).

22

Táto povinnosť sa vysvetľuje osobitne skutočnosťou, ako vyplýva z článku 18 ods. 1 nariadenia č. 1/2003 a odôvodnenia 23 tohto nariadenia, že Komisia môže na plnenie povinností, ktoré sú jej uložené týmto nariadením, jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím požiadať podniky a združenia podnikov o poskytnutie „všetkých nevyhnutných informácií“.

23

Ako správne z právneho hľadiska uviedol Všeobecný súd v bode 34 napadnutého rozsudku, „Komisia môže požadovať len oznámenie informácií, ktoré jej umožnia overiť jej domnienky týkajúce sa porušení, ktoré odôvodňujú vedenie vyšetrovania a sú uvedené v žiadosti o informácie“.

24

Vzhľadom na skutočnosť, že nevyhnutný charakter informácie sa musí posudzovať z hľadiska účelu uvedeného v žiadosti o informácie, je pritom potrebné, aby bol tento účel uvedený dostatočne presne, pretože inak by nebolo možné určiť, či je informácia nevyhnutná a Súdny dvor by nemohol vykonať svoje preskúmanie (pozri v tomto zmysle rozsudok SEP/Komisia, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, bod 21).

25

Všeobecný súd tiež teda správne z právneho hľadiska v bode 39 napadnutého rozsudku rozhodol, že dostatočný charakter odôvodnenia sporného rozhodnutia závisí od „toho, či sú domnienky o porušení, ktoré Komisia hodlá preskúmať, dostatočne jasne spresnené“.

26

Pokiaľ ide o otázku, či je posúdenie Všeobecného súdu, podľa ktorého je sporné rozhodnutie dostatočne odôvodnené, uvedené v bode 43 napadnutého rozhodnutia, z právneho hľadiska nesprávne, treba v prvom rade uviesť, že Všeobecný súd v bode 42 uvedeného rozsudku zdôraznil, že odôvodnenie sporného rozhodnutia je „formulované všeobecne, pričom by si zaslúžilo spresnenie, a teda [podlieha] kritike“, no možno „však konštatovať, že odkaz na obmedzenia dovozu do Európskom hospodárskom priestore (EHP), rozdelenie trhov, ako aj na koordináciu cien na trhu s cementom a na trhoch s výrobkami súvisiacimi s cementom, v spojení s rozhodnutím o začatí konania, [zodpovedá] minimálnemu stupňu objasnenia umožňujúcemu dospieť k záveru, že požiadavky vyplývajúce z článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 boli splnené“.

27

V tejto súvislosti treba uviesť, že podľa odôvodnenia 6 sporného rozhodnutia Komisia žiada odvolateľku, aby odpovedala na dotazník prílohy I tohto rozhodnutia. Ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 46 svojich návrhov, otázok uvedených v tejto prílohe je pritom príliš veľa a týkajú sa rôznych druhov informácií. Konkrétne dotazník nachádzajúci sa v uvedenej prílohe požaduje oznámenie príliš obsiahlych a podrobných informácií týkajúcich sa značného množstva transakcií tak vnútroštátnych, ako aj medzinárodných, a to v súvislosti s dvanástimi členskými štátmi a za obdobie desiatich rokov. Sporné rozhodnutie však jasne a jednoznačne nevyjadruje podozrenia z porušenia, ktoré odôvodňujú prijatie tohto rozhodnutia, a neumožňuje určiť, či sú požadované informácie nevyhnutné na účely vyšetrovania.

28

Prvé dve odôvodnenia sporného rozhodnutia totiž obsahujú len príliš stručné, nejasné a všeobecné odôvodnenie vzhľadom najmä na široký rozsah dotazníka pripojeného k prílohe I tohto rozhodnutia, ktorý, ako je pripomenuté v odôvodnení 6 uvedeného rozhodnutia, už zohľadňuje odovzdané dotazníky podnikov, na ktoré sa vzťahuje inšpekcia počas celého vyšetrovania.

29

Tieto dve odôvodnenia znejú:

30

Odôvodnenie 6 sporného rozhodnutia dodáva, že „v prílohe I sa požadujú dodatočné informácie tiež nevyhnutné na to, aby bolo možné posúdiť zlučiteľnosť postupov, ktoré sú predmetom vyšetrovania, s pravidlami hospodárskej súťaže [Európskej únie] na základe úplnej znalosti skutkových okolností a ich konkrétneho hospodárskeho kontextu“.

31

Takéto odôvodnenie neumožňuje dostatočne vymedziť ani výrobky, ktorých sa týka vyšetrovanie, ani podozrenia z porušenia, ktoré odôvodňujú prijatie tohto rozhodnutia. Z toho vyplýva, že takéto odôvodnenie neumožňuje dotknutému podniku si overiť, či požadované informácie sú nevyhnutné na účely vyšetrovania, ani súdu Únie vykonať svoje preskúmanie.

32

Vzhľadom na judikatúru pripomenutú v bode 16 tohto rozsudku treba otázku, či odôvodnenie sporného rozhodnutia spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, s určitosťou posudzovať nielen z hľadiska jeho znenia, ale aj kontextu, do ktorého toto rozhodnutie spadá, ktorý zahŕňa najmä, ako uviedol generálny advokát v bode 43 svojich návrhov, rozhodnutie o začatí konania.

33

Odôvodnenie tohto posledného uvedeného rozhodnutia však nedovoľuje napraviť stručné, nejasné a všeobecné odôvodnenie sporného rozhodnutia.

34

V prvom rade údajné porušenie je aj v rozhodnutí o začatí konania formulované zvlášť stručne, všeobecne a nejasne, pričom odkazuje na „obmedzenia obchodných tokov v rámci Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP), vrátane obmedzenia dovozu do EHP z krajín, ktoré nie sú členom EHP, rozdelenia trhov, koordináciu cien a súvisiace protisúťažné postupy“.

35

Ďalej, čo sa týka výrobkov, na ktoré sa vzťahuje vyšetrovanie, rozhodnutie o začatí konania, podobne ako sporné rozhodnutie, odkazuje na trhy s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom. Hoci toto rozhodnutie spresňuje, že „cement a výrobky súvisiace s cementom treba chápať tak, že zahŕňajú cement, výrobky z cementu (napríklad betón určený na použitie) a iné materiály používané na priamu alebo nepriamu výrobu výrobkov z cementu (napríklad slinok, agregáty, vysokopecná troska, granulovaná vysokopecná troska, mletá vysokopecná troska, popolček)“, treba konštatovať, že výrobky, ktorých sa týka vyšetrovanie, sú v ňom uvedené len ako príklady.

36

Napokon, pokiaľ ide o geografický rozsah údajného porušenia, odôvodnenie sporného rozhodnutia, v spojení s rozhodnutím o začatí konania, je nejednoznačné. Podľa sporného rozhodnutia sa údajné porušenie totiž týka územia Únie alebo EHP. Rozhodnutie o začatí konania, ktoré bolo prijaté o tri mesiace skôr, však odkazuje na údajné porušenia, ktorých geografický rozsah sa týka „najmä“ Belgicka, Českej republiky, Nemecka, Španielska, Francúzska, Talianska, Luxemburska, Holandska, Rakúska a Spojeného kráľovstva. Nejednoznačnosť odôvodnenia sporného rozhodnutia, v spojení s rozhodnutím o začatí konania v tejto súvislosti narastá vzhľadom na obsah dotazníka pripojeného k spornému rozhodnutiu, ktorý sa okrem desiatich spomenutých členských štátov vzťahuje aj na obchodné transakcie uskutočnené v Dánsku a Grécku.

37

Je pravda, ako zdôrazňuje Komisia, že žiadosť o informácie predstavuje vyšetrovací úkon, ktorý sa všeobecne používa v rámci dokazovania, ktoré predchádza oznámeniu výhrad a má za cieľ len umožniť Komisii zhromaždiť informácie a dokumenty nevyhnutné na preskúmanie skutočnosti a rozsahu určitého právneho a skutkového stavu (pozri v tomto zmysle Orkem/Komisia, 374/87, EU:C:1989:387, bod 21).

38

Okrem toho síce Súdny dvor v súvislosti s rozhodnutiami o inšpekciách konštatoval, že hoci má Komisia s čo možno najväčšou presnosťou uviesť, čo je predmetom vyšetrovania, a skutočnosti, na ktorých zakladá skúmanie, nie je nevyhnutné uvádzať v rozhodnutí o inšpekcii presné vymedzenie dotknutého trhu, ani konkrétnu právnu kvalifikáciu údajných porušení, či údaj o období, v ktorom došlo k týmto porušeniam, odôvodnil túto úvahu skutočnosťou, že inšpekcie sa uskutočňujú na začiatku vyšetrovania, čiže v čase, keď Komisia ešte nedisponuje presnými informáciami (pozri v tomto zmysle rozsudok Nexans a Nexans France/Komisia, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, bod 36, ako aj bod 37).

39

Odôvodnenie, ktoré je príliš stručné, nejasné a všeobecné a za určitých okolností nejednoznačné, pritom nemôže spĺňať požiadavky odôvodnenia stanovené v článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 na odôvodnenie žiadosti o informácie, ktorá bola, ako v prejednávanej veci, zaslaná dva roky po uskutočnení prvých inšpekcií, zatiaľ čo Komisia zaslala niekoľko žiadostí o informácie podnikom podozrivým z účasti na porušení, a to niekoľko mesiacov po prijatí rozhodnutia o začatí konania. Vzhľadom na tieto skutočnosti treba konštatovať, že sporné rozhodnutie bolo prijaté v čase, keď Komisia už disponovala informáciami, ktoré jej umožňovali presnejšie objasniť podozrenia z porušenia v súvislosti s predmetnými podnikmi.

40

Všeobecný súd sa preto dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 43 napadnutého rozsudku rozhodol, že sporné rozhodnutie je z právneho hľadiska dostatočne odôvodnené.

41

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba prvému odvolaciemu dôvodu vyhovieť.

42

Z toho dôvodu treba napadnutý rozsudok zrušiť v rozsahu, v akom Všeobecný súd konštatoval, že odôvodnenie sporného rozhodnutia spĺňa požiadavky článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003, pričom nie je potrebné skúmať údajný nedostatok odôvodnenia napadnutého rozsudku a ostatné odvolacie dôvody uvedené odvolateľkou.

43

Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej Únie môže Súdny dvor v prípade zrušenia rozhodnutia Všeobecného súdu sám vydať konečný rozsudok, ak to stav konania dovoľuje. Je to tak aj v prejednávanej veci.

44

Z bodov 27 až 40 tohto rozsudku vyplýva, že prvý žalobný dôvod uvedený v konaní na prvom stupni je dôvodný a je namieste zrušiť sporné rozhodnutie z dôvodu porušenia článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003.

45

Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou vo veci samej, potom rozhodne aj o trovách konania.

46

Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe článku 184 ods. 1 toho istého rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

47

Keďže odvolateľka navrhla, aby bola Komisii uložená povinnosť nahradiť trovy konania a Komisia nemala vo veci úspech, je namieste zaviazať ju na náhradu trov konania súvisiacich s prvostupňovým konaním vo veci T‑302/11, ako aj odvolacím konaním.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol a vyhlásil: