NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NILS WAHL
prednesené 15. októbra 2015 (1)
Vec C‑248/14 P
Schwenk Zement KG
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Trh s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom – Článok 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 – Právomoc Komisie požadovať informácie – Výber právneho nástroja na účely žiadosti o informácie – Proporcionalita – Odôvodnenie“
1. Aké sú podmienky a hranice právomoci Komisie rozhodnutím požadovať od podnikov poskytnutie informácií v kontexte vyšetrovania, ktoré sa týka možného porušenia pravidiel hospodárskej súťaže EÚ?
2. Ide v podstate o kľúčové otázky vznesené odvolaním, ktoré podal Schwenk Zement KG (ďalej len „Schwenk Zement“ alebo „odvolateľka“) proti rozsudku Všeobecného súdu, v ktorom súd čiastočne zamietol žalobu o neplatnosť podanú proti rozhodnutiu Komisie prijatému podľa článku 18 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1/2003(2), ktoré od tejto spoločnosti požadovalo, aby poskytla značné množstvo informácií.
3. Do značnej miery podobné otázky boli položené tromi ďalšími odvolaniami podanými inými spoločnosťami pôsobiacimi na trhu cementu proti trom rozsudkom Všeobecného súdu, v ktorých tento súd tiež z väčšej časti zamietol ich žaloby proti rozhodnutiam Komisie rovnocenným s rozhodnutím, ktoré napadla Schwenk Zement. Dnes prednesiem svoje návrhy aj v týchto ostatných troch konaniach.(3) Tieto návrhy by sa preto mali vykladať v spojení s uvedenými návrhmi.
I – Právny rámec
4. Odôvodnenie 23 nariadenia č. 1/2003 stanovuje:
„Komisia by mala byť oprávnená v rámci spoločenstva požadovať, aby jej boli takéto informácie poskytnuté, pretože je to potrebné na odhalenie každej dohody alebo zosúladeného postupu zakázaných [článkom 101 ZFEÚ], ako aj zneužívania dominantného postavenia zakázaného [článkom 102 ZFEÚ]. Pri plnení rozhodnutia Komisie nemôžu byť podniky nútené, aby pripustili, že spáchali priestupok, ale sú v každom prípade povinné odpovedať podľa skutočnosti na otázky [na skutkové otázky – neoficiálny preklad] a poskytnúť dokumenty, dokonca aj keď tieto informácie môžu byť použité proti nim alebo proti inému podniku ako dôkaz o porušení.“
5. Článok 18 („Žiadosť o informácie“) nariadenia č. 1/2003 v relevantnej časti stanovuje:
„1. Na plnenie povinností prenesených na Komisiu týmto nariadením môže Komisia jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím požiadať podniky a združenia podnikov o poskytnutie všetkých nevyhnutných informácií.
2. Keď je poslaná jednoduchá žiadosť o informácie podniku alebo združeniu podnikov, Komisia určí právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví lehotu, počas ktorej majú byť informácie poskytnuté, a pokuty podľa článku 23 za poskytnutie nesprávnych alebo zavádzajúcich informácií.
3. Keď Komisia žiada podnik alebo združenie podnikov o poskytnutie informácií formou rozhodnutia, stanoví právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví časový limit, počas ktorého majú byť informácie poskytnuté. Uvedie tiež pokuty podľa článku 23 a upozorní alebo uloží pokuty podľa článku 24. Ďalej upozorní na právo vzniesť námietky proti rozhodnutiu pred Súdnym dvorom.
…“
II – Skutkové okolnosti konania
6. V rokoch 2008 a 2009 Komisia konajúca na základe článku 20 nariadenia č. 1/2003 vykonala viacero inšpekcií v priestoroch niekoľkých spoločností pôsobiacich v oblasti cementárskeho priemyslu. Po týchto inšpekciách nasledovali v rokoch 2009 a 2010 viaceré žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003. Priestory spoločnosti Schwenk Zement neboli predmetom inšpekcie a táto spoločnosť ani nedostala žiadosť o informácie.
7. Listom z 19. novembra 2010 Komisia oznámila spoločnosti Schwenk Zement svoj zámer zaslať jej rozhodnutie o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 a informovala ju o návrhu dotazníka, ktorý plánovala priložiť k tomuto rozhodnutiu. Schwenk Zement predložila svoje pripomienky Komisii 6. decembra 2010.
8. V ten istý deň Komisia informovala Schwenk Zement, že sa proti nej, ako aj proti ďalším siedmim podnikom rozhodla začať konanie podľa článku 11 ods. 6 nariadenia č. 1/2003 a článku 2 nariadenia (ES) č. 773/2004(4) pre predpokladané porušenia článku 101 ZFEÚ zahŕňajúce obmedzenie dovozu v EHS s pôvodom v krajinách mimo EHS, rozdelenie trhov, koordináciu cien a s tým súvisiace protisúťažné postupy na trhu s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom.
9. Dňa 30. marca 2011 Komisia prijala rozhodnutie K(2011) 2367 v konečnom znení v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
10. Komisia v napadnutom rozhodnutí uviedla, že podľa článku 18 nariadenia č. 1/2003 môže na plnenie povinností, ktoré sú jej podľa tohto nariadenia uložené, jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím požiadať podniky a združenia podnikov o poskytnutie všetkých nevyhnutných informácií (odôvodnenie 3 napadnutého rozhodnutia). Po tom, ako Komisia pripomenula, že Schwenk Zement bola informovaná o jej úmysle prijať rozhodnutie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003, a že táto spoločnosť podala svoje pripomienky k návrhu dotazníka (odôvodnenia 4 a 5 napadnutého rozhodnutia), Komisia rozhodnutím požiadala odvolateľku, aby odpovedala na dotazník nachádzajúci sa v prílohe I. Príloha I mala 94 strán a pozostávala z 11 okruhov otázok. Pokyny týkajúce sa odpovedí na tento dotazník boli uvedené v prílohe II tohto rozhodnutia, zatiaľ čo predlohy odpovedí sa nachádzali v jeho prílohe III.
11. Komisia tiež pripomenula údajné porušenia (odôvodnenie 2 napadnutého rozhodnutia), ktoré opísala takto: „údajné porušenia sa týkajú obmedzení obchodných tokov v Európskom hospodárskom priestore (EHS) vrátane obmedzení dovozu v EHS s pôvodom v krajinách mimo EHS, rozdelení trhov, koordinácií cien a s tým súvisiacich protisúťažných postupov na trhu s cementom a výrobkami súvisiacimi s cementom“. S odkazom na povahu a rozsah požadovaných informácií, ako aj na závažnosť údajných porušení pravidiel hospodárskej súťaže Komisia považovala za vhodné uložiť spoločnosti Schwenk Zement lehotu 12 týždňov na zodpovedanie prvých 10 okruhov otázok a lehotu 2 týždňov na zodpovedanie 11. okruhu (odôvodnenie 8 napadnutého rozhodnutia).
12. Výroková časť napadnutého rozhodnutia znie:
„Článok 1
Schwenk Zement (so svojimi dcérskymi spoločnosťami sídliacimi v EÚ a priamo alebo nepriamo kontrolovanými žalobkyňou) poskytne informácie uvedené v prílohe I tohto rozhodnutia vo forme požadovanej v prílohe II a prílohe III tohto rozhodnutia v lehote dvanástich týždňov, ktorá bola uložená na poskytnutie odpovede na otázky 1 – 10, a v lehote dvoch týždňov na otázku 11, počínajúc dátumom oznámenia tohto rozhodnutia. Všetky prílohy tvoria neoddeliteľnú súčasť tohto rozhodnutia.
Článok 2
Schwenk Zement so svojimi dcérskymi spoločnosťami sídliacimi v EÚ a priamo alebo nepriamo kontrolovanými žalobkyňou je adresátom tohto rozhodnutia.“
13. Po prevzatí napadnutého rozhodnutia Schwenk Zement požiadala o predĺženie lehoty na zodpovedanie 11. okruhu otázok. Komisia túto žiadosť zamietla.
14. Dňa 18. apríla, 5. mája 2011 a 27. júna 2011 Schwenk Zement poskytla svoje odpovede na dotazník zaslaný Komisiou.
III – Konanie na Všeobecnom súde a rozsudok napadnutý odvolaním
15. Návrhom podaným 10. júna 2011 Schwenk Zement žiadala Všeobecný súd, aby zrušil napadnuté rozhodnutie.
16. Rozsudkom zo 14. marca 2014 vo veci Schwenk Zement/Komisia (T‑306/11) (ďalej len „rozsudok napadnutý odvolaním“)(5) Všeobecný súd: a) zrušil rozhodnutie Komisie K(2011) 2367 v konečnom znení z 30. marca 2011 prijaté v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom) v rozsahu, v akom sa týka 11. okruhu otázok uvedených v dotazníku tvoriacom prílohu I tohto rozhodnutia, b) rozhodol, že Schwenk Zement znáša dve tretiny vlastných trov konania a je povinná nahradiť dve tretiny trov konania, ktoré vznikli Európskej komisii, pričom Komisia znáša tretinu vlastných trov konania a je povinná nahradiť tretinu trov konania, ktoré vynaložila Schwenk Zement, a c) v zostávajúcej časti žalobu zamietol.
IV – Konanie pred Súdnym dvorom a návrh účastníka konania
17. Vo svojom odvolaní doručenom Súdnemu dvoru 22. mája 2014 Schwenk Zement tvrdí, že Súdny dvor by mal:
– zrušiť rozsudok vo veci T‑306/11,
– zrušiť celé rozhodnutie Komisie K(2011) 2367 v konečnom znení prijaté v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom),
– subsidiárne vrátiť vec Všeobecnému súdu na nové rozhodnutie,
– zaviazať Komisiu na náhradu trov konania na prvostupňovom, ako aj odvolacom konaní.
18. Komisia za seba tvrdí, že Súdny dvor by mal:
– odvolanie zamietnuť,
– subsidiárne zamietnuť žalobu v prípade zrušenia rozsudku vo veci T‑306/11,
– zaviazať Schwenk Zement na náhradu trov konania.
19. Schwenk Zement a Komisia predniesli ústne vyjadrenia na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 3. júna 2015.
V – Posúdenie odvolacích dôvodov
20. Schwenk Zement predkladá tri odvolacie dôvody. Všeobecne povedané, tieto odvolacie dôvody sa týkajú otázky, či Všeobecný súd správne vyložil právomoci Komisie požadovať informácie podľa nariadenia č. 1/2003.
21. Kľúčovými právnymi predpismi a judikatúrou súvisiacou s právomocami Komisie požadovať informácie sa zaoberám v mojich návrhoch vo veci HeidelbergCement/Komisia(6), ktoré boli taktiež prednesené dnes.
22. Na tomto skutkovom základe posúdim odvolacie dôvody predložené odvolateľkou.
A – Primeranosť výberu právneho nástroja
1. Tvrdenia účastníkov konania
23. V rámci svojich prvých dvoch odvolacích dôvodov, ktoré možno skúmať spoločne, odvolateľka vytýka Všeobecnému súdu, že rozhodol, že Komisia neporušila zásadu proporcionality tým, že prijala rozhodnutie o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003.
24. V rámci svojho prvého odvolacieho dôvodu, ktorý smeruje proti bodom 45 až 55 rozsudku napadnutého odvolaním, odvolateľka tvrdí, že Všeobecný súd neprihliadol na hierarchiu medzi dotknutými dvoma typmi nástrojov stanovenými v článku 18: Komisia môže využiť záväzné rozhodnutie iba vtedy, ak má dôvodné podozrenie, že samotná žiadosť o informácie by neviedla k dosiahnutiu svojho cieľa, pretože adresát sa môže zdráhať spolupracovať.
25. V rámci svojho druhého odvolacieho dôvodu, ktorý smeruje proti bodom 51 až 55 rozsudku napadnutého odvolania, odvolateľka tvrdí, že Všeobecný súd porušil zásadu proporcionality, pretože svoje závery založil na všeobecných odkazoch na trhy a podniky, ktorých sa týkajú žiadosti o informáciu, namiesto toho, aby skúmal špecifickú situáciu odvolateľky. Najmä tvrdí, že Všeobecný súd nevzal do úvahy skutočnosť, že odvolateľka Komisiu informovala, a to ešte pred prijatím napadnutého rozhodnutia, že je ochotná urobiť všetko, čo je v jej silách, aby zodpovedala dotazníky tak vyčerpávajúco a rýchlo, ako je to možné.
26. Komisia tvrdí, že tieto odvolacie dôvody by sa mali zamietnuť.
2. Posúdenie
27. Prvý odvolací dôvod vznáša otázku, či existuje vlastná hierarchia alebo časová postupnosť medzi dvoma typmi nástrojov stanovenými v článku 18 nariadenia č. 1/2003 a za akých podmienok by mala Komisia využiť jeden alebo druhý z týchto nástrojov.
28. Zdá sa, že na začiatok je užitočné pripomenúť, že nariadenie (EHS) č. 17(7) výslovne zakotvovalo dvojstupňový postup v súvislosti so žiadosťami o informácie podliehajúcimi tomuto režimu: Komisia bola povinná najprv zaslať jednoduchú žiadosť, aby mohla neskôr vydať záväzné rozhodnutie.(8)
29. Nariadenie č. 1/2003, ktoré nahradilo nariadenie č. 17, však tento dvojfázový postup odstránilo. Článok 18 ods. 1 nového nariadenia totiž stanovuje, že Komisia môže „jednoduchou žiadosťou alebo rozhodnutím“ požiadať podniky a združenia podnikov, aby poskytli informácie nevyhnutné pre jej šetrenia.
30. Zdá sa, že rozhodnutie normotvorcu Únie zmeniť znenie príslušného ustanovenia je preto v tomto ohľade obzvlášť významné.(9) Nič v novom ustanovení nenaznačuje, že by existoval nejaký druh hierarchie alebo časovej postupnosti medzi týmito dvoma nástrojmi. Predovšetkým použitie spojky „alebo“ znamená, že je na Komisii, aby v každom prípade zvolila nástroj, ktorý považuje za vhodnejší s cieľom vykonať úspešné šetrenie, a to v závislosti od konkrétnych znakov prípadu.(10)
31. Tieto znaky zahŕňajú nielen ochotu predmetného podniku spolupracovať pri vyšetrovaní, ale tiež – a to je ešte dôležitejšie – pravdepodobnosť, že podnik bude skutočne spolupracovať, a že tak urobí v lehote stanovenej Komisiou. Úloha dotknutého podniku (napríklad predpokladaný člen kartelu, „whistle‑blower“, obeť kartelu alebo len tretia osoba) môže byť relevantná v rámci tohto posúdenia. Existencia prípadných dôvodov na rýchly postup môže tiež prispieť k výberu nástrojov uvedených v článku 18 nariadenia č. 1/2003, na ktoré sa Komisie zameria.
32. Preto nesúhlasím s odvolateľkou, že Komisia je oprávnená prijať záväzné rozhodnutie, len ak má oprávnené dôvody domnievať sa, že jednoduchá žiadosť o informácie by neviedla k dosiahnutiu svojho cieľa, pretože adresát by sa mohol zdráhať spolupracovať. Môžu existovať iné dôvody, ktoré by Komisiu nabádali prijať okamžite rozhodnutie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Komisia má v tomto smere širokú mieru voľnej úvahy.(11)
33. Vzhľadom na to možno z principiálneho hľadiska uzavrieť, že výber Komisie spočívajúci vo využití záväzného rozhodnutia (ktoré zároveň zahŕňa vyššie riziko sankcií) namiesto jednoduchej žiadosti môže za osobitných okolností predstavovať porušenie zásady proporcionality.(12) Táto zásada, ako Všeobecný súd zdôraznil, totiž vyžaduje, aby akty inštitúcií neprekračovali hranice toho, čo je primerané a nevyhnutné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, pričom pokiaľ sa ponúka možnosť výberu medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu a spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom.(13)
34. Nemyslím si však, že Komisia mala v tomto prípade na výber medzi dvoma rôznymi nástrojmi (jednoduchou žiadosťou a záväzným rozhodnutím), ktoré by boli rovnako primerané, pokiaľ ide o dosiahnutie sledovaného cieľa.
35. Po prvé odvolateľka neuviedla prvky, ktoré by spochybňovali primeranosť rozhodnutia Komisie o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Samotná skutočnosť, že pred prijatím napadnutého rozhodnutia odvolateľka Komisiu informovala, že je ochotná urobiť všetko, čo je v jej silách, aby zodpovedala otázky Komisie tak vyčerpávajúco a rýchlo, ako je to len možné, alebo skutočnosť, že (na rozdiel od ostatných vyšetrovaných podnikov) Schwenk Zement nedostala žiadnu predchádzajúcu žiadosť o informácie podľa článku 18 ods. 2 nariadenia č. 1/2003, podľa môjho názoru nestačí na preukázanie neprimeranosti.
36. Po druhé, ako Komisia vysvetlila na pojednávaní, Komisia mala osobitný dôvod, pre ktorý sa rozhodla odoslať v tom istom čase prakticky totožnú žiadosť o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 všetkým podnikom, pri ktorých existovalo podozrenie z účasti na údajných porušeniach. Prevažnú časť informácií požadovaných v napadnutom rozhodnutí predstavovali údaje, ktoré Komisia žiadala od všetkých týchto podnikov s cieľom porovnať tieto údaje.(14) Komisia mohla vykonať zmysluplné porovnanie iba vtedy, ak by boli požadované informácie poskytnuté v zhruba rovnakom čase, a ak by boli presné a úplné. Chyby alebo omeškanie, čo i len v prípade jedného adresáta, by znamenali, že porovnanie, ktoré zamýšľala vykonať Komisia, by nebolo realizovateľné alebo by v každom prípade nebolo dostatočne spoľahlivé.
37. Za týchto okolností bola Komisia oprávnená si myslieť, že prijatie záväzného rozhodnutia podľa článku 18 ods. 3 nariadenia 1/2003 bolo najlepším prostriedkom na zabezpečenie toho, aby boli požadované informácie čo najúplnejšie a najsprávnejšie a aby boli predložené v požadovanej lehote.
38. Okrem toho si nemyslím, že by sa Všeobecnému súdu mohlo vytýkať, že svoje závery v tomto bode založil na všeobecných odkazoch, bez posúdenia špecifickej situácie odvolateľky. Všeobecný súd v skutočnosti vo svojej analýze vzal do úvahy druh vyšetrovania, ktoré Komisia viedla, a počet zúčastnených podnikov,(15) ako aj množstvo informácií požadovaných od odvolateliek.(16)
39. Zo všetkých týchto dôvodov sa mi nezdá, že Všeobecný súd pochybil, keď rozhodol, že Komisia neporušila zásadu proporcionality tým, že prijala rozhodnutie na základe článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003, namiesto jednoduchej žiadosti podľa článku 18 ods. 2 tohto nariadenia.
40. Prvý a druhý odvolací dôvod odvolateľky by sa teda mal zamietnuť.
B – Odôvodnenie
1. Tvrdenia účastníkov konania
41. V rámci svojho tretieho odvolacieho dôvodu, ktorý smeruje proti bodom 18 až 44 rozsudku napadnutého odvolaním, Schwenk Zement namieta porušenie zásady, že akty Únie musia obsahovať dostatočné odôvodnenie z oboch uhlov pohľadov. Na jednej strane Všeobecný súd porušil jednak článok 18 nariadenia č. 1/2003, ako aj článok 296 ZFEÚ tým, že konštatoval, že napadnuté rozhodnutie bolo dostatočne odôvodnené. Táto skutočnosť následne viedla k porušeniu zásady proporcionality, pretože otázka, či bola žiadosť o informácie primeraná, bola pri absencii podrobnejšieho opisu účelu vyšetrovania neoveriteľná. Na druhej strane je rozsudok napadnutý odvolaním tiež postihnutý nedostatočným odôvodnením: dôvody, pre ktoré boli argumenty odvolateľky k tomuto bodu zamietnuté, boli opísané iba stručne.
42. Komisia tvrdí, že tento odvolací dôvod by sa mal odmietnuť. Komisia zdôrazňuje, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia bolo konanie stále len v počiatočnej fáze. Žiadosť o informáciu nemôže obsahovať podrobnosti, ktoré sa vyžadujú pre rozhodnutia prijímané na konci vyšetrovania, ako napríklad oznámenie o výhradách. Komisia ďalej tvrdí, že druhá časť odvolacieho dôvodu je neprípustná v rozsahu, v akom odvolateľka nevysvetľuje dostatočne jasne, ktoré hľadiská úvah Všeobecného súdu nie sú dostatočne podrobné.
2. Posúdenie
43. Na úvod musím uviesť, že námietky vznesené Komisiou proti druhej časti tohto odvolacieho dôvodu považujem za dôvodné. V tejto časti odvolacieho dôvodu odvolateľka namieta nedostatočné odôvodnenie rozsudku napadnutého odvolaním. Ani jeho odvolanie, ani jeho ústne podanie však neoznačuje s požadovanou presnosťou hľadiská sporného rozsudku, ktoré sú predmetom kritiky, ani konkrétne dôvody tejto kritiky. Odvolateľka len tvrdí, že rozsudok napadnutý odvolaním je príliš „stručný“ v časti, v ktorej sa zaoberá jej žalobným dôvodom týkajúcim sa napadnutého rozhodnutia.
44. Takýto argument je zjavne nedostatočný, aby Súdnemu dvoru umožnil preskúmať zákonnosť rozsudku napadnutého odvolaním. Je takmer ironické, že odvolateľka sa sťažuje na krátkosť rozsudku napadnutého odvolaním, zatiaľ čo jej opravný prostriedok trpí v tomto bode rovnakým nedostatkom.
45. V každom prípade sa domnievam, že rozsudok napadnutý odvolaním obsahuje v bodoch 18 až 44 dostatočný opis dôvodov, na základe ktorých Všeobecný súd dospel k názoru, že napadnuté rozhodnutie obsahovalo dostatočné odôvodnenie.
46. Naopak zastávam názor, že prvá časť tretieho odvolacieho dôvodu, ktorý predložila Schwenk Zement vo vzťahu k odôvodneniu napadnutého rozhodnutia, je opodstatnená.
47. Na začiatok treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry musí byť odôvodnenie vyžadované článkom 296 ZFEÚ prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala tak, aby dotknuté osoby mohli pochopiť dôvody jeho prijatia a súdy Únie ich mohli preskúmať. Požiadavka odôvodnenia sa musí posúdiť vzhľadom na všetky okolnosti prejednávanej veci. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, sa musí posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale aj s ohľadom na jeho kontext a na všetky právne predpisy, ktoré upravujú dotknutú oblasť.(17)
48. Pokiaľ ide o rozhodnutia, ktorými sa nariaďuje inšpekcia podľa článku 20 nariadenia č. 1/2003, Súdny dvor nedávno potvrdil, že Komisia nie je povinná oznámiť adresátovi rozhodnutia o inšpekcii všetky informácie týkajúce sa predpokladaných porušení, ktoré má k dispozícii, ani dôkladne právne kvalifikovať tieto porušenia, pokiaľ jasne uvedie domnienky, ktoré má v úmysle preveriť. Povinnosťou Komisie je síce čo najpresnejšie vo svojom rozhodnutí označiť to, čo sa inšpekciou hľadá, a podklady, ktoré sa majú preveriť, nie je však naopak nevyhnutné, aby rozhodnutie o inšpekcii uvádzalo presné ohraničenie dotknutého trhu ani presnú právnu kvalifikáciu predpokladaných porušení alebo určenie obdobia, počas ktorého k týmto porušeniam došlo, pod podmienkou, že toto rozhodnutie o inšpekcii obsahuje už spomenuté podstatné náležitosti. Inšpekcie sa totiž vykonávajú na začiatku šetrenia, a preto Komisia ešte nemá v danej fáze k dispozícii presné informácie z uvedených hľadísk. Hlavným cieľom inšpekcie je práve zhromaždenie dôkazov týkajúcich sa predpokladaného porušenia, aby mohla Komisia preveriť svoje podozrenia a zaujať konkrétnejšie právne stanovisko.(18)
49. Zdá sa mi, že tieto zásady sú uplatniteľné analogicky na rozhodnutia o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003. Oba akty zjavne sledujú rovnaký cieľ a zahŕňajú úkony vedúce k objasňovaniu skutočností. Hoci neznejú úplne rovnako, relatívna podobnosť týchto dvoch ustanovení podporuje ich jednotný výklad.(19)
50. V tomto kontexte je zásadnou otázkou, či Všeobecný súd správne preskúmal primeranosť odôvodnenia obsiahnutého v napadnutom rozhodnutí. Inými slovami, otázka je takáto: s prihliadnutím na fázu konania, v ktorej bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, je sporné odôvodnenie dostatočne jasné, aby na jednej strane umožnilo adresátovi uplatňovať svoje práva na obranu a posúdiť svoju povinnosť spolupracovať s Komisiou, a na druhej strane umožnilo súdne preskúmanie zo strany súdov Únie?
51. Myslím si, že na túto otázku by sa malo odpovedať záporne.
52. V bode 37 rozsudku napadnutého odvolaním Všeobecný súd konštatuje, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia bolo formulované „veľmi všeobecnými termínmi, ktoré by zniesli väčšiu presnosť a [opodstatňujú] kritiku v tomto smere“. Myslím si, že voči tomu možno len ťažko namietať: tri dôležité hľadiská odôvodnenia sú totiž nedostatočné. Mám tým na mysli konkrétne opis predpokladaných porušení, ich geografický rozsah a výrobky, ktorých sa porušenia týkajú.
53. Pokiaľ ide o predpokladané porušenia, bod 2 napadnutého rozhodnutia uvádza: „údajné porušenia sa týkajú obmedzení obchodných tokov…, vrátane obmedzení dovozu…, rozdelení trhov, koordinácií cien a s tým súvisiacich protisúťažných postupov“. Tento opis možných porušení sa zdá nielen celkom nejasný („obmedzenia obchodných tokov“, „vrátane obmedzení dovozu“), ale tiež všeobecný („súvisiace protisúťažné postupy“). Odkaz na „rozdelenie trhu“ a „koordináciu cien“ vo svojej všeobecnosti veľmi nevymedzuje s väčšou presnosťou povahu správania, ktoré je predmetom podozrenia Komisie. Väčšina kartelov totiž zahŕňa prvky rozdelenia trhu a určovania cien. Zdá sa, že tento opis v praxi zachytáva drvivú väčšinu typov dohôd zakázaných článkom 101 ZFEÚ.
54. Čo sa týka geografického rozsahu predpokladaných porušení, napadnuté rozhodnutie spomína obmedzenia obchodných tokov v EHP vrátane obmedzení na dovoz v EHP z krajín mimo EHP. Je pravda, že geografická zložka relevantného trhu sa nemusí v rozhodnutí podľa článku 18 definovať,(20) avšak malo by byť možné uviesť nejaký odkaz aspoň na niektoré z dotknutých štátov. Najmä nie je jasné, či je trhom, ktorý môže byť dotknutý, celý EHP alebo iba jeho časti, a ak áno, ktoré.
55. Nakoniec napadnuté rozhodnutie je ešte vyhýbavejšie, pokiaľ ide o určenie výrobkov, ktoré sú predmetom vyšetrovania. V skutočnosti je iba cement označený ako relevantný výrobok, pretože, pokiaľ ide o zvyšok, rozhodnutie odkazuje na „výrobky súvisiace s cementom“. Opäť platí, že tento opis je nielen veľmi nejasný (ako úzko musia výrobky „súvisieť“ s cementom?), ale môže zahŕňať všetky typy výrobkov, vo vzťahu ku ktorým odvolateľka pôsobí (ako predávajúca alebo ako kupujúca).
56. Podľa Všeobecného súdu(21) nedostatok podrobností v napadnutom rozhodnutí čiastočne zmierňuje skutočnosť, že výslovne odkazuje na rozhodnutie Komisie o začatí konania, ktoré zahŕňalo dodatočné informácie o geografickom rozsahu predpokladaných porušení a type výrobkov, na ktoré sa vzťahuje.
57. Na tomto mieste by bolo možné pochybovať o tom, či je takýto spoločný výklad uvedených dvoch rozhodnutí prípustný.
58. Podľa môjho názoru akty Únie ukladajúce povinnosti, ktoré zasahujú do súkromnej sféry jednotlivcov alebo podnikov a ktoré sú v prípade, že neboli dodržané, spojené s rizikom značných finančných sankcií, by mali v zásade mať samostatné odôvodnenie.(22) Je totiž dôležité umožniť týmto jednotlivcom alebo podnikom pochopiť dôvody tohto aktu bez nadmerného výkladového úsilia,(23) aby mohli účinne a včas uplatňovať svoje práva. To platí najmä pre akty, ktoré zahŕňajú výslovné odkazy na predchádzajúce akty obsahujúce iné odôvodnenie. Prípadný významný rozdiel medzi týmito dvoma aktmi môže byť pre adresáta zdrojom neistoty.
59. Bez ohľadu na vyššie uvedené zastávam názor, že výnimočne v prejednávanej veci mal Všeobecný súd pravdu v tom, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia sa môže vykladať v spojení s odôvodnením obsiahnutým v rozhodnutí o začatí konania. Obe rozhodnutia boli prijaté v rámci toho istého vyšetrovania a zjavne sa týkajú toho istého predpokladaného porušenia. Boli tiež prijaté v krátkom časovom rozpätí. Ešte dôležitejšie je, že sa zdá, že medzi odôvodneniami obsiahnutými v oboch rozhodnutiach nie je žiadny významný rozdiel. Preto zastávam názor, že v tomto prípade možno prvé rozhodnutie považovať za „kontext“ druhého rozhodnutia, ktorý adresát nemohol ignorovať.(24)
60. Ak je však pravda, že prvé rozhodnutie obsahovalo podrobnejšie informácie o geografickom rozsahu predpokladaného porušenia (s uvedením členských štátov, na ktoré by sa mohli vzťahovať), nebolo rovnako presné, pokiaľ ide o povahu týchto porušení a výrobky, na ktoré sa vzťahuje. Najmä vysvetlenie pojmu „cement a výrobky súvisiace s cementom“ uvedené v poznámke pod čiarou na strane 4 tohto rozhodnutia sa môže vzťahovať na veľmi široký a rôznorodý okruh výrobkov.
61. Vzhľadom na to zastávam názor, že skutočnosť, že odôvodnenie môže byť príliš všeobecné alebo istým spôsobom nejasné vo vzťahu k niektorým hľadiskám, nevedie k neplatnosti, ak zvyšok tohto rozhodnutia umožňuje, aby adresát a súdy Únie s dostatočnou presnosťou porozumeli, aké informácie Komisia vyhľadáva a z akých dôvodov.(25) Predmet položených otázok totiž môže, aj keď len nepriamo alebo implicitne, ozrejmiť odôvodnenie, ktoré mohlo byť vypracované s nedostatočnou presnosťou. V konečnom dôsledku veľmi presné a konkrétne zamerané otázky nevyhnutne odhaľujú rozsah šetrenia Komisie. Zdá sa mi to obzvlášť platné pre akty prijaté v počiatočnej fáze konania, keď nie je rozsah šetrenia úplne a konečne stanovený a v skutočnosti môže byť nevyhnutné ho v budúcnosti obmedziť alebo rozšíriť v dôsledku následne zhromaždených informácií.
62. V tomto prípade je však opak v skutočnosti pravdou. Otázky položené spoločnosti Schwenk Zement sú mimoriadne početné a pokrývajú veľmi rôzne typy informácií. Podľa môjho názoru je nesmierne ťažké určiť spoločného menovateľa viacerých otázok nachádzajúcich sa v dotazníku.(26) Navyše sa nezdá, že niektoré položené otázky sú úplne v súlade s tým, čo bolo uvedené v predchádzajúcom rozhodnutí o začatí konania: napríklad otázky 3 a 4 (ktoré sa týkajú mimoriadne veľkého množstva informácií za obdobie desiatich rokov) sa neobmedzujú na členské štáty, ktoré sú podľa rozhodnutia o začatí konania označené ako členské štáty, ktoré môžu byť dotknuté.
63. Mimochodom, v prípade, že by spoločným menovateľom týchto otázok bolo komplexné zmapovanie príjmov podniku a nákladovej štruktúry, aby ich Komisia mohla analyzovať ekonometrickými metódami (v porovnaní s údajmi ostatných spoločností pôsobiacich v cementárskom priemysle), možno spochybniť, či je taká široká a všeobecná žiadosť o informácie vôbec vhodná podľa článku 18. Takáto žiadosť o informácie sa javí ako vhodnejšia pre odvetvové šetrenie podľa článku 17 nariadenia č. 1/2003, ibaže by mala Komisia k dispozícii konkrétne indície naznačujúce neprípustné správanie, čo by takáto analýza mohla v potrebnej miere podporiť.
64. Za týchto okolností súhlasím s odvolateľkou, že účel žiadosti Komisie o informácie nebol dostatočne jasný a jednoznačný. Bolo teda príliš ťažké pre tento podnik, aby porozumel predpokladaným porušeniam a posúdil rozsah svojej povinnosti spolupracovať s Komisiou a v prípade potreby vykonal svoje práva na obranu, napríklad tým, že by odmietol odpovedať na otázky, ktoré by považoval za protiprávne. Platí to o to viac, že určité otázky sa týkali informácií, ktoré neboli čisto skutkové a zahŕňali hodnotové posúdenie(27), a ďalšie otázky boli pomerne nejasné.(28) Vo vzťahu k týmto otázkam preto odvolateľka nemohla jednoducho vylúčiť riziko, že poskytne odpovede vo svoj neprospech.(29)
65. Tento nedostatok podrobností nemôže, ako tvrdí Komisia, byť odôvodnený skutočnosťou, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v počiatočnej fáze vyšetrovania. V skutočnosti bolo sporné rozhodnutie vydané takmer tri roky po tom, čo sa vyšetrovanie začalo. Počas tohto obdobia sa uskutočnili viaceré inšpekcie a Komisia vydala veľmi podrobné žiadosti o informácie, na ktoré dotknuté podniky odpovedali. Napriek tomu, že tieto inšpekcie sa netýkali Schwenk Zement, vyšetrovanie bolo v čase, keď Komisia prijala napadnuté rozhodnutie, zrejme v pomerne pokročilej fáze. V skutočnosti už niekoľko mesiacov pred prijatím napadnutého rozhodnutia Komisia dospela k záveru, že zhromaždila dostatok dôkazov na začatie konania podľa článku 11 ods. 6 nariadenia č. 1/2003 a článku 2 nariadenia č. 773/2004 aj pokiaľ ide o Schwenk Zement. Tieto prvky mali Komisii umožniť, aby v napadnutom rozhodnutí poskytla podrobnejšie odôvodnenie.
66. Súhlasím s Komisiou, že množstvo podrobností požadovaných v odôvodnení závisí okrem iného od informácií, s ktorými Komisia disponuje, keď sa prijme rozhodnutie podľa článku 18.(30) Podľa môjho názoru to však nevyhnutne znamená, že odôvodnenie, ktoré by mohlo byť prijateľné vo vzťahu k rozhodnutiu prijatému na začiatku vyšetrovania (t. j. rozhodnutie ukladajúce podniku povinnosť podrobiť sa inšpekcii podľa článku 20, alebo vôbec prvé rozhodnutie o žiadosti o informácie podľa článku 18 ods. 3), nemusí byť rovnako prijateľné, pokiaľ ide o rozhodnutie prijaté v oveľa neskoršej fáze vyšetrovania, keď má Komisia o predpokladaných porušeniach rozsiahlejšie informácie.
67. Za týchto okolností považujem za neospravedlniteľné, že napriek všetkým informáciám, ktoré už boli Komisii poskytnuté v predchádzajúcich rokoch, a dodatočným snahám, ktoré boli spojené s napadnutým rozhodnutím, Schwenk Zement musela tápať v tme, pokiaľ ide o presný rozsah vyšetrovania vedeného Komisiou.
68. Navyše sa domnievam, že odvolateľka má pravdu, keď tvrdí, že súdom Únie sa výrazne sťažilo súdne preskúmanie zákonnosti napadnutého rozhodnutia. Ako som podrobnejšie vysvetlil v mojich návrhoch vo veci HeidelbergCement,(31) vzhľadom na sporé informácie o predpokladaných porušeniach obsiahnuté v tomto rozhodnutí (aj pri ich výklade v kontexte rozhodnutia o začatí konania) sa Súdnemu dvoru ťažšie overuje splnenie požiadaviek spočívajúcich v nevyhnutnosti a primeranosti žiadosti.(32) Pokiaľ ide o prvý uvedený prvok, Súdny dvor má za úlohu posúdiť, či je súvislosť medzi predpokladaným porušením a požadovanými informáciami dostatočne úzka na to, aby odôvodňovala žiadosť Komisie. Čo sa týka posledného uvedeného prvku, Súdny dvor musí rozhodnúť, či úsilie, ktoré sa od podniku požaduje, je vo verejnom záujme odôvodnené a či nie je neprimerané.
69. Z týchto dôvodov zastávam názor, že Všeobecný súd nesprávne vyložil a uplatnil článok 296 ZFEÚ a článok 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003, pokiaľ ide o požadované odôvodnenie rozhodnutia o žiadosti o informácie. Rozsudok napadnutý odvolaním sa teda musí zrušiť v rozsahu, v akom Všeobecný súd z dôvodov uvedených v odsekoch 18 až 44 tohto rozsudku rozhodol, že napadnuté rozhodnutie obsahovalo dostatočné odôvodnenie.
VI – Dôsledky posúdenia
70. Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Súdny dvor zruší rozsudok Všeobecného súdu, ak je odvolanie dôvodné. Pokiaľ to stav konania dovoľuje, môže sám právoplatne rozhodnúť o veci samej. Môže tiež vrátiť vec Všeobecnému súdu.
71. Dospel som k záveru, že tretiemu odvolaciemu dôvodu predloženému odvolateľkou treba vyhovieť a rozsudok napadnutý odvolaním treba preto zrušiť.
72. Vzhľadom na dostupné informácie o skutkovom stave a na výmenu názorov v konaní pred Všeobecným súdom a Súdnym dvorom sa domnievam, že Súdny dvor môže sám právoplatne rozhodnúť o veci samej.
73. Vo svojej žalobe pred Všeobecným súdom odvolateľka predložila päť žalobných dôvodov na podporu svojho návrhu na zrušenie napadnutého rozhodnutia.
74. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že napadnuté rozhodnutie bolo protiprávne, pretože neobsahovalo odôvodnenie, ktoré by bolo v súlade s článkom 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 (pozri body 41 až 69 týchto návrhov). Toto právne pochybenie je samo osebe postačujúce na zrušenie celého rozhodnutia. V dôsledku toho si nemyslím, že je nevyhnutné skúmať, či sú opodstatnené aj ostatné dôvody predložené odvolateľkou v prvom stupni.
VII – Trovy konania
75. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
76. Ak bude Súdny dvor súhlasiť s mojím posúdením odvolania, v súlade s článkami 137, 138 a 184 rokovacieho poriadku by mala Komisia nahradiť trovy prvostupňového, ako aj odvolacieho konania.
VIII – Návrh
77. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– zrušil rozsudok Všeobecného súdu zo 14. marca 2014 vo veci T‑306/11, Schwenk Zement KG/Komisia,
– zrušil rozhodnutie Komisie K(2011) 2367 v konečnom znení prijaté 30. marca 2011 v konaní podľa článku 18 ods. 3 nariadenia č. 1/2003 (vec 39520 – Cement a výrobky súvisiace s cementom),
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania na prvostupňovom a odvolacom konaní.
1 – Jazyk prednesu: angličtina.
2 – Nariadenie Rady zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 a 82 Zmluvy (text s významom pre EHP) (Ú. v. ES L 1, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205).
3 – Veci HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P), Buzzi Unicem/Komisia (C‑267/14 P) a Italmobiliare/Komisia (C‑268/14 P).
4 – Nariadenie Komisie zo 7. apríla 2004, ktoré sa týka vedenia konania Komisiou podľa článkov 81 a 82 Zmluvy o založení ES (Ú. v. EÚ L 123, s. 18).
5 – EU:T:2014:123.
6 – C‑247/14 P, body 22 až 28.
7 – Nariadenie Rady zo 6. februára 1962, Prvé nariadenie implementujúce články 85 a 86 zmluvy (Ú. v. ES 13, s. 87; Mim. vyd. 08/001, s. 3).
8 – Pozri článok 11 ods. 5 nariadenia č. 17/62. Pozri tiež rozsudok National Panasonic/Komisia (136/79, EU:C:1980:169, bod 10).
9 – Porovnaj bod 48 rozsudku napadnutého odvolaním.
10 – Pozri v tomto zmysle analogicky rozsudky National Panasonic/Komisia (136/79, EU:C:1980:169, body 11 a 12) a Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 77).
11 – Pozri bod 21 vyššie.
12 – Ako na to Všeobecný súd správne poukázal v bode 49 rozsudku napadnutého odvolaním.
13 – Pozri bod 47 rozsudku napadnutého odvolaním a citovanú judikatúru.
14 – Pozri tiež odôvodnenia 4 a 6 napadnutého rozhodnutia.
15 – Bod 51 rozsudku napadnutého odvolaním.
16 – Bod 53 rozsudku napadnutého odvolaním.
17 – Pozri rozsudok Nexans a Nexans France/Komisia (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, body 31 a 32 a citovanú judikatúru).
18 – Tamže, body 34 až 37 a citovaná judikatúra.
19 – Článok 18 nariadenia č. 1/2003 uvádza, že rozhodnutie „určí právny základ a účel žiadosti, špecifikuje aké informácie sa požadujú a stanoví lehotu, počas ktorej majú byť informácie poskytnuté“. Článok 20 ods. 4 tejto smernice uvádza, že rozhodnutie „vymedzuje predmet a účel inšpekcie, stanovuje dátum, kedy má začať“.
20 – Návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Nexans a Nexans France/Komisia (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, body 35 až 38).
21 – Body 36 a 37 rozsudku napadnutého odvolaním.
22 – Porovnaj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Léger vo veci BPB Industries a British Gypsum/Komisia (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, bod 22).
23 – Porovnaj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Lenz vo veci SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, bod 59).
24 – Pozri judikatúru, na ktorú sa odkazuje v bode 47 vyššie.
25 – Porovnaj návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Nexans a Nexans France/Komisia (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, bod 52).
26 – Pre viac podrobností pozri moje návrhy vo veci HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, bod 46).
27 – Pozri moje návrhy vo veci HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, bod 161).
28 – Pozri moje návrhy vo veci HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, body 138 až 146).
29 – Pozri moje návrhy vo veci HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, body 149 až 168).
30 – Pozri moje návrhy vo veci HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, bod 50).
31 – C‑247/14 P, body 52 až 54.
32 – Porovnaj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs vo veci SEP/Komisia (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, bod 30).