NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
L. A. GEELHOED
prednesené 2. júna 2005 1(1)
Vec C‑334/03
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Portugalskej republike
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Porušenie článku 4d smernice Komisie 90/388/EHS z 28. júna 1990 o súťaži na trhoch pre telekomunikačné služby zmenenej a doplnenej smernicou Komisie 96/19/ES z 13. marca 1996“
I – Úvod
1. V tejto veci Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Portugalská republika si tým, že v praxi nezabezpečila prebratie článku 4d smernice Komisie 90/388/EHS z 28. júna 1990 o súťaži na trhoch pre telekomunikačné služby [neoficiálny preklad](2) zmenenej a doplnenej smernicou Komisie 96/19/ES z 13. marca 1996, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 90/388/EHS týkajúca sa mobilnej a osobnej komunikácie [neoficiálny preklad](3), nesplnila svoje povinnosti.
II – Právny rámec
A – Právo Spoločenstva
2. Podľa článku 2 smernice 90/388 zmenenej a doplnenej smernicou 96/19 zrušia členské štáty všetky predpisy, ktoré udeľujú:
„1. …
a) výhradné práva na poskytovanie telekomunikačných služieb vrátane zriadenia a prevádzkovania telekomunikačných sietí potrebných na poskytovanie týchto služieb, alebo
b) osobitné práva, ktoré obmedzujú počet podnikov oprávnených poskytovať tieto telekomunikačné služby alebo využívať tieto siete na dva alebo viacero, a to na základe kritérií, ktoré nie sú objektívne, primerané a nediskriminačné, alebo
c) osobitné práva, ktoré určujú viacero konkurenčných podnikov oprávnených poskytovať tieto telekomunikačné služby alebo prevádzkovať alebo využívať tieto siete, a to na základe kritérií, ktoré nie sú objektívne, primerané a nediskriminačné.
2. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby každému podniku zabezpečili právo poskytovať telekomunikačné služby uvedené v odseku 1 alebo zriaďovať a prevádzkovať siete uvedené v odseku 1.
…“ [neoficiálny preklad]
3. Článok 4c smernice 90/388 zmenenej a doplnenej smernicou 96/19 stanovuje:
„Bez toho, aby bola dotknutá harmonizácia zo strany Európskeho parlamentu a Rady v rámci princípov otvorenej siete (ONP), musí každý vnútroštátny systém, ktorý je nevyhnutný na to, aby čisté náklady na povinnosti univerzálnej služby, ktoré boli uložené telekomunikačným organizáciám, si bolo možné rozdeliť s inými organizáciami, nezávisle od toho, či ide o systém dodatočných poplatkov alebo o fond univerzálnej služby, spĺňať tieto zásady:
a) smie byť použitý len na podniky, ktoré ponúkajú verejné telekomunikačné siete v rámci hospodárskej súťaže,
b) musí rozdeľovať náklady medzi podniky podľa objektívnych a nediskriminačných kritérií a v súlade so zásadou proporcionality.
Členské štáty oznámia Komisii takéto systémy, aby mohla preskúmať ich zlučiteľnosť s ustanoveniami Zmluvy.
…“ [neoficiálny preklad]
4. Článok 4d smernice 90/388 zmenenej a doplnenej smernicou 96/19 znie:
„Členské štáty nediskriminujú medzi prevádzkovateľmi verejných telekomunikačných sietí pri udeľovaní práva prechodu na účely prevádzkovania týchto sietí.
Ak z naliehavých dôvodov nie je možné udeliť dodatočné práva prechodu podnikom, ktoré chcú zriadiť verejnú telekomunikačnú sieť, členské štáty zabezpečia za primeraných podmienok prístup k existujúcim zariadeniam vytvoreným v zmysle práv prechodu, ktoré nemožno udeliť duplicitne.“ [neoficiálny preklad]
5. Článok 5 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 97/33/ES z 30. júna 1997 o prepájaní v telekomunikáciách vzhľadom na zabezpečenie univerzálnej služby a interoperability prostredníctvom uplatňovania princípov otvorenej siete (ONP) [neoficiálny preklad](4) stanovuje:
„Na účely určenia prípadného finančného zaťaženia vyplývajúceho z poskytovania univerzálnej služby vypočítajú inštitúcie, ktoré majú záväzky univerzálnej služby, na žiadosť vnútroštátneho regulačného orgánu čisté náklady plnenia týchto záväzkov v súlade s prílohou III. Výpočet čistých nákladov spojených s povinnosťami univerzálnej služby preskúma vnútroštátny regulačný orgán alebo iná autorizovaná inštitúcia, ktorá je nezávislá od telekomunikačnej organizácie a schválená vnútroštátnym regulačným orgánom. Výsledky výpočtu nákladov a závery tohto preskúmania sa sprístupnia verejnosti v súlade s článkom 14 ods. 2.“ [neoficiálny preklad]
6. Podľa odôvodnenia č. 23 smernice 96/19 majú telekomunikačné organizácie „v mnohých členských štátoch zo zákona privilégium zriaďovať svoje siete na verejných alebo súkromných pozemkoch, bez poplatkov alebo len za náhradu vzniknutých nákladov. Ak členské štáty neposkytnú podobné práva novým schváleným operátorom, aby tak mohli vybudovať svoje siete, týchto operátorov by to spomalilo a v niektorých oblastiach by to de facto znamenalo zachovanie výhradných práv telekomunikačných organizácií. …“ [neoficiálny preklad]
B – Vnútroštátna právna úprava
7. Článok 12 ods. 1 portugalského zákona č. 91/97(5) z 1. augusta 1997 vymedzuje základnú telekomunikačnú sieť ako verejnú sieť, ktorá zodpovedá komunikačným potrebám obyvateľov a ekonomickým a spoločenským aktivitám na vnútroštátnom území a zabezpečuje medzinárodné spojenia.
8. Podľa článku 12 ods. 2 zmeneného a doplneného zákonom č. 29/2002(6) zo 6. decembra 2002 tvorí základnú telekomunikačnú sieť systém pevného prístupu pre telefónnych účastníkov prenosná sieť a všetky spojovacie, prepojovacie a spracovacie uzly, ktoré spoločne slúžia na poskytovanie univerzálnej telekomunikačnej služby.
9. V zmysle článku 13 zákona č. 91/97 sú operátori základnej telekomunikačnej siete oslobodení od daní a iných poplatkov za zriadenie telekomunikačnej infraštruktúry alebo za prístup k rôznym častiam zariadení alebo k technickému vybaveniu, ktoré sú potrebné na prevádzkovanie dotknutej siete.
III – Skutkový stav
10. Dňa 20. marca 1994 podpísali portugalský štát a Portugal Telecom v odvetví služieb pevných telefónnych sietí na 30 rokov koncesnú zmluvu o poskytovaní komunikačných služieb považovaných za verejné služby. Táto zmluva dáva PT Comunicações, dcérskej spoločnosti Portugal Telecom poverenej poskytovaním služieb v odvetví telekomunikačných sietí, výlučné právo na zriadenie, správu a prevádzkovanie základnej telekomunikačnej siete. V koncesii boli PT Comunicações dané do držby aj infraštruktúry. PT Comunicações bolo pritom uložené infraštruktúru kvalitatívne a kvantitatívne rozvíjať a udržiavať ju v dobrom stave z hľadiska funkčnosti, bezpečnosti a zachovania, aby sa zabezpečilo poskytovanie všeobecne prospešných telekomunikačných služieb v rámci univerzálnej služby na celom vnútroštátnom území. Ako protihodnotu uvedenej koncesie je PT Comunicações povinná platiť štátu poplatok zodpovedajúci 1 % hrubého príjmu z poskytovania služieb, na ktoré sa koncesia vzťahuje. Čisté náklady, ktoré vyplývajú z povinnosti poskytovania univerzálnej služby, sa od tejto sumy odpočítajú.
11. Dňa 17. februára 2003 bola schválená zákonným dekrétom č. 31/2003(7) nová koncesná zmluva, v rámci ktorej sa povinnosti prevádzkovateľa siete v podstate nezmenili. PT Comunicações je ako koncesionár povinná poskytovať služby, ktoré sú predmetom koncesie tak, aby zabezpečila ich interoperabilitu, plynulosť, disponibilitu, nepretržitosť a kvalitu.
IV – Konanie pred podaním žaloby
12. Dňa 2. mája 2002 Komisia zaslala Portugalskej republike výzvu, v ktorej uviedla, že s PT Comunicações je v porovnaní s inými operátormi zaobchádzané výhodnejšie, pretože tento podnik je ako jediný prevádzkovateľ základnej telekomunikačnej siete v súlade s článkom 13 zákona č. 91/97 oslobodený od daní a iných poplatkov, pričom všetci ostatní operátori ich musia odvádzať. Po odpovedi Portugalskej republiky z 2. júla 2002 jej Komisia zaslala 19. decembra 2002 odôvodnené stanovisko. Keďže Portugalská vláda na uvedené odôvodnené stanovisko neodpovedala, Komisia podala 30. júla 2003 túto žalobu.
13. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– určil, že Portugalská republika si tým, že v praxi nezabezpečila prebratie článku 4d smernice 90/388 v znení smernice 96/19, nesplnila svoje povinnosti, a
– zaviazal Portugalskú republiku nahradiť trovy konania.
14. Portugalská republika navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol ako nedôvodnú a zaviazal Komisiu nahradiť trovy konania.
V – Tvrdenia účastníkov konania
15. Komisia tvrdí, že PT Comunicações je vďaka oslobodeniu od daní a poplatkov na základe článku 13 zákona č. 91/97 v spojení so zákonným dekrétom č. 31/2003 a predtým zákonným dekrétom č. 40/95(8) zvýhodnená voči iným operátorom a tieto predpisy stanovujú, že PT Comunicações je zodpovedná za zriadenie a prevádzkovanie základnej siete. Keďže pre zvýhodnenie neexistuje žiadne odôvodnenie, je toto zvýhodnenie v rozpore s článkom 4d smernice 96/19.
16. Vzhľadom na to, že PT Comunicações prostredníctvom svojej základnej telekomunikačnej siete poskytuje služby, ktoré sú v priamej súťaži so službami iných operátorov, poskytovali by mu predmetné privilégiá priamu konkurenčnú výhodu voči jej konkurentom. Skutočnosť, že noví operátori by znášali vyššie finančné zaťaženie ako tradičný operátor, by mohla spôsobiť spomalenie rozvoja sietí.
17. Podľa Komisie nie je tento rozdiel v zaobchádzaní odôvodnený.
18. Oslobodenie nemožno odôvodniť povinnosťou PT Comunicações platiť ročne poplatok za koncesiu vo výške približne 20 miliónov eur. Ide totiž o platbu za používanie základnej telekomunikačnej siete, ktorú vlastní portugalský štát. Oslobodenie nemôže byť ani odmenou za povinnosť PT Comunicações poskytovať univerzálne služby. Článok 4c smernice jednoznačne vylučuje oslobodenie od povinnosti platiť dane, ktoré nie sú v priamej súvislosti s poskytovaním univerzálnej služby.
19. Portugalská vláda vo svojej replike a vo svojej duplike podrobne odpovedala na tvrdenia Komisie. Jej obranné argumenty možno v podstate zhrnúť do troch dôvodov.
20. Po prvé, rozdiel v zaobchádzaní s PT Comunicações na jednej strane a ostatnými poskytovateľmi sieťových telekomunikačných služieb na druhej strane vyplýva z toho, že PT Comunicações je povinná poskytovať univerzálnu službu a jej konkurenti nie. Z toho vyplýva, že PT Comunicações je povinná rozširovať svoju telekomunikačnú sieť, pokiaľ to plnenie jej povinnosti poskytovania univerzálnej služby vyžaduje, a to aj v prípade, že toto rozšírenie je samo osebe z hospodárskeho hľadiska nevýhodné. Jej postavenie teda nie je porovnateľné s postavením ostatných operátorov, ktorí sa môžu pri zriaďovaní infraštruktúry svojej siete a pri ponuke svojich služieb nechať úplne viesť úvahami rentability. Oslobodenie od daní a poplatkov za používanie verejného vlastníctva slúži teda na odstránenie prekážok rozvoja infraštruktúr, ktoré sú nevyhnutné na poskytovanie univerzálnej služby.
21. Ostatne treba striktne rozlišovať medzi nákladmi v súvislosti so zriadením a prevádzkovaním infraštruktúry siete a takými nákladmi, ktoré vyplývajú z používania tejto siete. Oslobodenie od daní ovplyvňuje náklady prvej kategórie, nie však náklady druhej kategórie. PT Comunicações nemá teda pri používaní infraštruktúry ako poskytovateľ komunikačných služieb z oslobodenia od daní žiadnu výhodu.
22. Po druhé argumentuje portugalská vláda povahou a rozsahom oslobodenia. Povaha a rozsah oslobodenia úzko súvisia s okolnosťou, že PT Comunicações používa verejné vlastníctvo na poskytovanie verejných služieb vo verejnom záujme, zatiaľ čo jej konkurenti by ho používali v prvom rade na účely sledovania svojich vlastných záujmov, a teda by mali zaplatiť daň ako úhradu za jeho používanie.
23. Po tretie, portugalská vláda uvádza, že aj keby zaplatenie miestnej dane bolo potrebné považovať za výdavok, a teda nákladovú položku, ktorú PT Comunicações uskutočnila v rámci poskytovania všeobecnej služby, oslobodenie od zaplatenia tejto dane nie je vyššie ako osobitné náklady, ktoré súvisia so splnením povinnosti poskytovať univerzálne služby. V tejto súvislosti odkazuje portugalská vláda na rozsudok Altmark(9).
24. Portugalská vláda uzatvára svoje tvrdenia na obranu odkazom na to, že popri prebratí smernice Komisie 2002/77/ES zo 16. septembra 2002 o hospodárskej súťaži na trhoch elektronických komunikačných sietí a služieb(10), ktorá nahradila smernicu 90/388, chce do platného portugalského práva pripojiť jednotlivé ustanovenia, ktoré by zabezpečovali všetkým operátorom telekomunikačných sietí právo na používanie verejného vlastníctva a ktoré by stanovovali transparentné, nediskriminačné a primerané dane za toto používanie.
VI – Posúdenie Súdnym dvorom
25. V 90. rokoch minulého storočia sa zákonodarca Spoločenstva dôrazne ujal liberalizácie vnútroštátnych telekomunikačných trhov, aby týmto spôsobom vytvoril predpoklady na vytvorenie telekomunikačného trhu v Spoločenstve. Táto snaha bola uľahčená rýchlym technologických pokrokom v oblasti výpočtovej techniky a telekomunikácie. Týmto sa stali technické a hospodárske argumenty pre prevádzkovanie telekomunikačných sietí majiteľov výhradných alebo osobitných práv bezpredmetnými.
26. Zákonodarca Spoločenstva sa svojimi iniciatívami nepohyboval na celkom neznámom území. Už začiatkom 80. rokov bol telekomunikačný trh v Spojených štátoch amerických z veľkej časti liberalizovaný. Aj v Európe ho už niektoré krajiny v tejto oblasti predbehli.(11)
27. Jedným zo základných problémov pri prechode od prevádzky telekomunikácií organizovanej a spravovanej ako verejná služba poskytovaná verejnoprávnou organizáciou alebo štátnym podnikom s výhradnými alebo osobitnými právami, bola organizácia premeny služieb založených a poskytovaných na základe verejnoprávnej správy podniku na trhovo založené a poskytované služby. Jednak bolo nevyhnutné zabezpečiť, aby tieto služby, ktoré sú v značnom hospodárskom, spoločenskom a kultúrnom záujme, boli aj naďalej dostupné každému: povinnosť tzv. univerzálnej služby. Na druhej strane bolo nevyhnutné zabrániť tomu, aby tradiční majitelia výhradných práv na tomto trhu, teraz prevažne v privatizovanej podobe, ako subjekty s dominantným postavením obmedzovali na vznikajúcich trhoch – s otvorenou alebo skrytou podporou vnútroštátnych orgánov alebo bez nej – prípadných nováčikov na trhu.
28. Táto dvojitá snaha sa odráža v odôvodnení a v samotnom texte uvedených smerníc 90/388, 96/19 a 97/33. Jednak sú v nich stanovené dlhé prechodné obdobia pre také telekomunikačné služby, ktorých disponibilita je životne dôležitá pre všetkých občanov, ako je hlasová telefónna služba(12) a sú určené pravidlá pre výpočet osobitných nákladov, ktoré súvisia s povinnosťou poskytovať univerzálne služby.(13) Okrem toho je v týchto smerniciach zahrnutý rad ustanovení, ktoré majú zaručiť, že s novými záujemcami o zriadenie a poskytovanie telekomunikačných služieb sa bude zaobchádzať rovnako ako s podnikmi, ktoré už na príslušných trhoch pôsobia. Príkladom takého ustanovenia je článok 4d smernice 90/388 zmenenej a doplnenej smernicou 96/19, ktorý je ústredným bodom tohto konania.
29. Skutkový stav, na ktorom sa táto vec zakladá a ktorý je uvedený v bodoch 10 a 11 týchto návrhov, je charakteristický pre krátko naznačené problémy súvisiace s premenou služby podliehajúcej výlučnej správe na službu poskytovanú za podmienok otvoreného tržného hospodárstva. Jedna z okolností skutkového stavu ako celku si zaslúži pri posudzovaní tejto žaloby o nesplnenie povinnosti osobitnú pozornosť: PT Comunicações si smie čisté náklady, ktoré vyplývajú z povinnosti poskytovania univerzálnej služby, odpočítať v plnom rozsahu od poplatku za koncesiu, ktorý je povinná platiť.
30. Oslobodenie od daní a poplatkov v súvislosti s poskytnutím práva prechodu cez verejné priestranstvá na účely zriadenia infraštruktúr, ktoré PT Comunicações požíva podľa článku 13 zákona č. 91/97, je potrebné s ohľadom na nových operátorov posudzovať bez rozmýšľania za zásadne zakázanú výsadu.
31. Pokiaľ totiž bude počas obdobia premeny sťažované prenikanie nováčikov na trh vysokými finančnými nákladmi alebo inými obmedzeniami, než aké majú uložené operátori existujúcej infraštruktúry, bude tým narušený zákonodarcom Spoločenstva zamýšľaný výsledok a táto skutočnosť môže viesť k tomu, že budú de facto zachované výhradné práva „staršej“ telekomunikačnej organizácie. Potom bude fakticky zmarené aj vytvorenie zodpovedajúceho trhu Spoločenstva. V bode 6 týchto návrhov uvedené odôvodnenie č. 23 smernice 96/19 má výslovne na zreteli tento nežiaduci výsledok.
32. Dôvody, ktoré uvádza portugalská vláda na ospravedlnenie zvýhodňovania PT Comunicações zakázaného článkom 4d smernice 90/388 v znení zmien a doplnkov, sú vykonštruované. Nemôžu byť ani nič iné ako vykonštruované, lebo toto ospravedlnenie sa netýka priamo osobitných nákladov, ktoré vyplývajú z povinnosti univerzálnej služby. Tieto náklady si totiž PT Comunicações môže v plnom rozsahu odrátať od poplatku za koncesiu, ktorý je povinná platiť.
33. Z tohto dôvodu odôvodňovala portugalská vláda zvýhodňovanie PT Comunicações voči ostatným záujemcom nie odvolaním sa priamo na náklady súvisiace s povinnosťou univerzálnej služby, ale odvolaním sa na osobitné postavenie tohto podniku ako poskytovateľa univerzálnej služby. Toto osobitné postavenie je spojené s pomerne rozsiahlymi povinnosťami zriaďovania a rozširovania nových sieťových infraštruktúr, od ktorých sú ostatní operátori oslobodení.
34. Toto tvrdenie je podľa môjho názoru neprijateľné. Po prvé úplne opomína, že PT Comunicações má už ako operátor a majiteľ základnej telekomunikačnej siete k dispozícii infraštruktúru, ktorú si nováčikovia ešte musia zriadiť celkom na vlastné náklady. Pri takejto východiskovej situácii je oslobodenie od daní, ktorým „noví“ operátori podliehajú, výborne vhodné na to, aby slúžilo ako prekážka prenikania nováčikov na trh. Po druhé je uvedené odôvodnenie nevhodné, lebo neberie do úvahy okolnosť, že mnoho, ak nie väčšina projektov PT Comunicações na rozšírenie sieťovej infraštruktúry, má spĺňať hospodárske požiadavky rentability. Vo všetkých týchto prípadoch vyvoláva všeobecné oslobodenie od dotknutých daní taktiež mnoho zjavných narušení hospodárskej súťaže v prospech PT Comunicações.
35. Druhé odôvodnenie spočíva na úvahe, ktorá je sama osebe nezlučiteľná s cieľom sledovaným členským štátom, že všetkým poskytovateľom telekomunikačných služieb treba umožniť pôsobiť na dotknutých častiach trhu za rovnakých podmienok. Z toho vyplýva, že podniky, ktoré sú povinné poskytovať univerzálne služby, majú nárok na náhradu nákladov vzniknutých priamo z tejto zvláštnej povinnosti, nič viac a nič menej. Každá osobitná výsada, ktorú by si okrem toho mohli vyvodiť z tejto povinnosti, nezávisle na tom, či je opatrená nálepkou „verejná služba“ alebo „všeobecný záujem“, skresľuje hospodársku súťaž v prospech pôvodných operátorov telekomunikácií. Výsledok, ktorému chcel zákonodarca Spoločenstva svojimi smernicami práve zabrániť.
36. Nakoniec tretí argument na obranu, ktorý vychádza z už odmietnutého predpokladu, že oslobodenie od daní má byť „odmenou“ za osobitné náklady, ktoré vyplývajú z povinnosti poskytovať univerzálne služby, je neudržateľný vzhľadom na okolnosť, že PT Comunicações môže uplatniť nárok na náhradu. Ako spôsob vyrovnania týchto osobitných nákladov je oslobodenie navyše nevhodné, lebo sa vzťahuje aj na projekty, ktoré nemajú žiadnu súvislosť s povinnosťou univerzálnej služby. Konečne je všeobecné oslobodenie od daní za budúce činnosti celkom nevhodné na zabezpečenie rovnováhy medzi rozsahom poskytnutej výhody a rozsahom nákladov vyplývajúcich z poskytovania univerzálnej služby. Portugalská vláda neuviedla okrem toho nič, z čoho by mohlo vyplývať, že sa snažila splniť ustanovenia článku 5 ods. 3 smernice 97/33, ktoré platia pre vyrovnanie nákladov.
37. Preto prichádzam k názoru, že Portugalská republika si nesplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4d smernice 90/388 zmenenej a doplnenej smernicou 96/19.
VII – Návrhy
38. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
a) Portugalská republika si tým, že neprijala zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na prebratie článku 4d smernice Komisie 90/388/EHS z 28. júna 1990 o súťaži na trhoch pre telekomunikačné služby zmenenej a doplnenej smernicou Komisie 96/19/ES z 13. marca 1996, nesplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z týchto smerníc.
b) Portugalská republika je podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku povinná nahradiť trovy konania.
1 – Jazyk prednesu: holandčina.
2 – Ú. v. ES L 192, s. 10.
3 – Ú. v. ES L 74, s. 13.
4 – Ú. v. ES L 199, s. 32.
5 – Diário da República I, časť A, č. 176, z 1. augusta 1997, s. 4010.
6 – Diário da República I, časť A, č. 282, zo 6. decembra 2002, s. 7556.
7 – Diário da República I, časť A, č. 40, zo 17. februára 2003, s. 1044.
8 – Diário da República I, časť A, č. 39, z 15. februára 1995, s. 969.
9 – Rozsudok z 24. júla 2003, C‑280/00, Zb. s. I‑7747.
10 – Ú. v. ES L 249, s. 21; Mim. vyd. 08/002, s. 178.
11 – Dobrý prehľad o rozličnom vývoji sa nachádza v MANSELL, R.: The New Telecommunications: A political Economy of Network Evolution, Londýn, Sage Publications, 1993.
12 – Článok 2 ods. 1 smernice 90/388 a článok 2 ods. 2 druhý pododsek smernice 96/16.
13 – Článok 5 ods. 3 smernice 97/33.