NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
CHRISTINE STIX-HACKL
prednesené 10. júna 2004 (1)
Vec C‑400/99
Talianska republika
proti
Komisii Európskych spoločenstiev
„Štátna pomoc pre podniky poskytujúce námornú dopravu – Rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania – Vydanie čiastkového rozhodnutia vo veci – Samostatný pozastavujúci účinok – Nariadenie (ES) č. 659/1999 – Právo byť vypočutý“
I – Úvod
1. Tieto návrhy sa týkajú pokračovania konania vo veci C‑400/99 (Taliansko/Komisia). V tomto konaní Talianska republika navrhuje čiastočné zrušenie rozhodnutia Komisie Európskych spoločenstiev oznámeného listom SG(99) D/6463 zo 6. augusta 1999 o začatí formálneho konania podľa článku 88 ods. 2 ES týkajúceho sa štátnej pomoci K‑64/99 (ex NN 68/99) – Taliansko – poskytnutej v prospech podnikov patriacich do Gruppo Tirrenia di Navigazione [neoficiálny preklad](2) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
2. Pokiaľ ide o skutkový stav, konanie pred Komisiou, žalobné návrhy účastníkov konania a o uplatniteľné právo Spoločenstva, je potrebné odkázať na rozsudok Súdneho dvora z 9. októbra 2001 v tejto veci(3) (ďalej len „medzitýmny rozsudok“), ktorým Súdny dvor rozhodol o námietke neprípustnosti žaloby vznesenej Komisiou podľa článku 91 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Súdny dvor námietku zamietol a konanie pokračovalo prejednávaním veci samej.
II – O ďalšom priebehu konania
3. Komisia vydala 21. júna 2001 rozhodnutie o štátnej pomoci poskytnutej Talianskom v prospech námornej spoločnosti Tirrenia di Navigazione (2001/851/ES)(4) (ďalej len „rozhodnutie z 21. júna 2001“)(5). Toto rozhodnutie sa týkalo len uvedeného podniku, ktorý „v skupine podnikov Tirrenia má vedúcu úlohu“ [neoficiálny preklad]. Rozhodnutie z 21. júna 2001 má toto znenie (výňatky):
„Komisia Európskych spoločenstiev –
…
keďže:
…
6. Závery
(43) Komisia konštatuje na základe vyššie uvedených úvah, že všetky pochybnosti o zlučiteľnosti pomoci vyplatenej Talianskom spoločnosti Tirrenia di Navigazione na základe dohody z roku 1991 so spoločným trhom sú vyriešené –
vydala toto rozhodnutie:
Článok 1
Štátna pomoc vyplatená Talianskom spoločnosti Tirrenia di Navigazione od 1. januára 1990 do 31. decembra 2000 ako kompenzácie za služby vo verejnom záujme sú zlučiteľné so spoločným trhom. …“ [neoficiálny preklad]
4. Komisia prijala 16. marca 2004 rozhodnutie o štátnej pomoci poskytovanej Talianskom námorným spoločnostiam Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar a Toremar (Gruppo Tirrenia) (ďalej len „rozhodnutie zo 16. marca 2004“)(6). Rozhodnutie sa týkalo ostatných podnikov skupiny Tirrenia, ktoré ešte neboli uvedené v rozhodnutí z 21. júna 2001. Rozhodnutie zo 16. marca 2004 má toto znenie (výňatky):
„Komisia Európskych spoločenstiev –
…
keďže:
…
6. Závery
(171) Na základe predchádzajúcich úsudkov Komisia konštatuje, že nepretrvávajú pochybnosti o zlučiteľnosti pomoci vyplácanej regionálnym spoločnostiam od januára 1992 v rámci zmlúv z roku 1991, s výnimkou pomoci poskytnutej spoločnosti Adriatica v období január 1992 – júl 1994 pre spojenie Brindisi/Corfu/Igumenica/Patras, ktoré nie sú kompatibilné so spoločným trhom z troch dôvodov [Komisia konštatuje na základe vyššie uvedených úvah, že všetky pochybnosti o zlučiteľnosti pomoci vyplatenej Talianskom od januára 1992 regionálnym podnikom na základe dohôd z roku 1991 so spoločným trhom sú vyriešené, okrem tých, ktoré sa týkajú pomoci poskytnutej podniku Adriatica za námorné spojenie Brindisi/Korfu/Igoumenitsa/Patras od januára 1992 do júla 1994, ktoré nie sú zlučiteľné so spoločným trhom z týchto troch dôvodov... – neoficiálny preklad]
–
prijala toto rozhodnutie:
Článok 1
(1) Okrem ustanovenia odseku 2, pomoc poskytovaná Talianskom spoločnosti Adriatica od 1. januára 1992 na účely kompenzácií za vykonávanie verejnej služby je kompatibilná so spoločným trhom v súlade s článkom 86 ods. 2 zmluvy [S výhradou odseku 2 je štátna pomoc vyplatená Talianskom spoločnosti Adriatica od 1. januára 1992 ako kompenzácia za služby vo verejnom záujme podľa článku 86 ods. 2 ES zlučiteľná so spoločným trhom – neoficiálny preklad].
…
Článok 2
(1) Pomoc vyplatená Talianskom od 1. januára 1992 na účely kompenzácií za vykonávanie verejnej služby spoločnostiam Siremar, Saremar a Toremar je kompatibilná so spoločným trhom v súlade s článkom 86 ods. 2 zmluvy [Štátna pomoc vyplatená Talianskom spoločnostiam Siremar, Saremar a Toremar od 1. januára 1992 ako kompenzácie za služby vo verejnom záujme je podľa článku 86 ods. 2 ES zlučiteľná so spoločným trhom – neoficiálny preklad].
…
Článok 3
(1) Pomoc poskytovaná Talianskom spoločnosti Caremar od 1. januára 1992 na účely kompenzácií za vykonávanie verejnej služby je kompatibilná so spoločným trhom v súlade s článkom 86 ods. 2 zmluvy [Štátna pomoc vyplatená Talianskom spoločnosti Caremar od 1. januára 1992 ako kompenzácie za služby vo verejnom záujme je podľa článku 86 ods. 2 ES zlučiteľná so spoločným trhom – neoficiálny preklad].
…“
III – O predmete sporu
5. Ako Súdny dvor konštatoval v medzitýmnom rozsudku, žaloba smeruje proti napadnutému rozhodnutiu len “v rozsahu, v akom sa v ňom rozhoduje o zastavení predmetných opatrení“.(7) Uvádzajú sa štyri žalobné dôvody:
1. Porušenie zásady právnej istoty a pravidiel transparentnosti vo vzťahu k nariadeniu Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúcemu podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES(8) (ďalej len „nariadenie č. 659/1999“).
2. Porušenie záruk kontradiktórneho konania a práv na obhajobu, ako aj článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.
3. Prekročenie diskrečnej právomoci pri vydaní príkazu na zastavenie pomoci, pretože sa opiera o iné dôvody ako o dôvody uvedené v článku 88 ods. 3 ES (predtým článku 93 ods. 3 Zmluvy ES).
4. Porušenie článku 87 ods. 1 ES a článku 88 ods. 1 a 3 ES, porušenie zásady právnej istoty a porušenie nariadenia č. 659/1999, pokiaľ ide o zistenie existencie a protiprávnosti štátnej pomoci pre nejasnosť a nepreskúmanie, ako aj pre nedostatočné odôvodnenie a pre neexistenciu podmienok týkajúcich sa skutkových okolností.
A – O otázke vydania rozhodnutia vo veci
1. Tvrdenia žalovanej
6. Komisia tvrdila vo svojej duplike, teda ešte pred vydaním rozhodnutia z 21. júna 2001, že pokiaľ ide o podnik, ktorého sa týka rozhodnutie z 21. júna 2001, už netreba rozhodnúť vo veci. Rozhodnutie z 21. júna 2001 nebolo napadnuté v stanovenej lehote, a stalo sa teda konečným. Preto je s konečnou platnosťou určené, že opatrenia v prospech podniku, ktorého sa týka rozhodnutie z 21. júna 2001 sú protiprávnymi štátnymi pomocami, ktoré však sú zlučiteľné so spoločným trhom. Napadnuté rozhodnutie preto stratilo akýkoľvek právny účinok.
2. Posúdenie
7. Vo veciach štátnej pomoci netreba vydať rozhodnutie vo veci, keď rozhodnutie o začatí formálneho konania už nemá z dôvodu právnych účinkov konečného rozhodnutia(9) naďalej samostatné právne účinky.(10)
8. Predtým ako sa teda budem zaoberať vzájomným vzťahom napadnutého rozhodnutia a oboch čiastočných rozhodnutí, chcem najprv pripomenúť znenie medzitýmneho rozsudku(11) o samostatnom pozastavujúcom účinku rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.
Súdny dvor v ňom v bode 62 konštatoval (výňatky):
„Ak… Komisia začne konanie podľa článku 88 ods. 2 ES týkajúce sa vykonávaného opatrenia, ktoré kvalifikuje ako novú pomoc, … má voľba Komisie, obzvlášť pokiaľ ide o pozastavenie sporného opatrenia, samostatné právne účinky.“
9. Z tohto dôvodu teda treba preskúmať, či a do akej miery boli vydaním obidvoch čiastočných rozhodnutí odstránené alebo nahradené samostatné právne účinky napadnutého rozhodnutia.
10. V danom prípade, ako sa hneď ukáže, ide o zvláštnu situáciu z viacerých hľadísk: nie všetky opatrenia, ktorých sa týka pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia, boli v oboch čiastočných rozhodnutiach podrobené úplnému posúdeniu štátnej pomoci z právneho hľadiska(12), jedno z dotknutých opatrení nebolo bezprostredne po vydaní napadnutého rozhodnutia uskutočnené z dôvodov vnútroštátneho práva(13) a ďalšie opatrenie nebolo už v čase vydania napadnutého rozhodnutia objektívne štátnou pomocou v zmysle článku 87 ods. 1 ES.(14)
11. V tejto situácii treba najprv zistiť, ktorých opatrení talianskych orgánov sa týka pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia. Potom treba preskúmať, či sa na každé z týchto opatrení vzťahujú právne účinky oboch čiastočných rozhodnutí a ak áno, či by tým mohol byť odstránený pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia. Ak tomu tak nie je, treba na záver preskúmať, či neprichádza do úvahy vydanie rozhodnutia vo veci z iných dôvodov.
12. Len keby z preskúmania vyplynulo, že pre určité opatrenia pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia naďalej trvá, bolo by potrebné vydať rozhodnutie vo veci a preskúmať dôvody neplatnosti týchto opatrení.
a) O otázke, ktoré vnútroštátne opatrenia bolo potrebné pozastaviť podľa napadnutého rozhodnutia
13. Napadnuté rozhodnutie nie je príliš jasné, pokiaľ ide o popis tých opatrení, o ktorých začalo formálne preskúmacie konanie. Komisia si navyše v tom čase nebola istá, aký presný obsah mali jednotlivé opatrenia a v akom boli vzájomnom vzťahu.
14. Z kapitoly II („Tvrdenia prednesené v predbežnom konaní“ [neoficiálny preklad]) a z kapitoly III („Posúdenie“ [neoficiálny preklad]) napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia v čase vydania napadnutého rozhodnutia identifikovala tieto opatrenia ako možnú protiprávnu štátnu pomoc: dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu z roku 1991, ktoré sa v podstate týkajú ročných kompenzačných platieb pre podnik poskytujúci určité služby prepravy kompami; financovanie bližšie neoznačených investícii do flotily lodí, pri ktorých Komisia považovala implicitnú štátnu záruku za možnú; prevádzkové dotácie podľa päťročného plánu 1995 – 1999, ktoré mohli byť podľa názoru Komisie opätovne doplnené inými investíciami na základe obchodného plánu 1999 – 2002; a nakoniec daňové úľavy pri zásobovaní palivami a mazivami.
15. Podľa údajov uvedených v oboch čiastočných rozhodnutiach sa však systém opatrení v prospech podnikov skupiny Tirrenia javí celkovo tak, že pri každom opatrení uvedenom v napadnutých rozhodnutiach zrejme nešlo o jednotlivé samostatné opatrenie.(15) Celkovo treba teda konštatovať, že napadnuté rozhodnutie mohlo mať pozastavujúci účinok prakticky len pre tieto opatrenia:
– „Dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu“ medzi Talianskou republikou a podnikmi skupiny Tirrenia pochádzajúce z roku 1991 (ďalej len „dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu“), v ktorých išlo v podstate o ročné kompenzačné platby a pomoc pri investíciách pre služby prepravy kompami.
– „Obchodný plán“ pre obdobie rokov 1999 – 2002 (ďalej len „obchodný plán 1999 – 2002“), v ktorom išlo o pomoc pri investíciách na zaobstaranie a udržiavanie k tomu potrebnej flotily.(16)
– Nezdanenie palív a mazív pre lode, pokiaľ neboli používané len na mori, ale pre podniky skupiny Tirrenia aj behom pobytu lodí v talianskych prístavoch (ďalej len „daňové úľavy“).
b) O obsahu oboch čiastočných rozhodnutí a k možným následkom pre vydanie rozhodnutia vo veci
16. Ďalej bude treba preskúmať každé z práve vymenovaných opatrení jedno za druhým z hľadiska, či vydaním oboch čiastočných rozhodnutí mohlo prísť k vydaniu rozhodnutia vo veci samej.
i) Dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu
17. Dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu sú, ako to je uvedené v čiastočných rozhodnutiach, nové(17) štátne pomoci(18), ktoré sú však z väčšej časti pre použiteľnosť článku 86 ods. 2 ES zlučiteľné so spoločným trhom.(19)
18. Vydaním oboch čiastočných rozhodnutí je teda s právnou účinnosťou isté, že tieto opatrenia vzhľadom na ich charakter (novej) štátnej pomoci v každom prípade podliehali pozastavujúcemu účinku článku 88 ods. 3 ES.
19. Tým pádom existoval už v dobe vydania napadnutého rozhodnutia pozastavujúci účinok vychádzajúci z primárneho práva vzťahujúci sa na dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorý nahradil ten, ktorý Komisia mohla spôsobiť rozhodnutím o začatí formálneho konania.
20. Žaloba proti pozastavujúcemu účinku napadnutého rozhodnutia sa stala vzhľadom na dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu vydaním oboch čiastočných rozhodnutí meritórne bezpredmetná.
ii) Obchodný plán 1999 – 2002
21. Najskôr treba konštatovať, že toto opatrenie nie je vo výrokovej časti príslušného čiastočného rozhodnutia výslovne uvedené. Výroková časť sa totiž odvoláva len na dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu(20) (článok 1 rozhodnutia z 21. júna 2001 a články 1 až 3 rozhodnutia z 21. júna 2001 v spojení so „závermi“ na konci príslušnej hodnotiacej časti rozhodnutí).
22. Pri zohľadnení zásady právnej istoty teda ťažko možno súhlasiť s tým, že obe čiastočné rozhodnutia môžu mať právny účinok týkajúci sa štátnej pomoci aj vo vzťahu k takým opatreniam, o ktorých nebolo vo výrokovej časti nič uvedené. Pri použití širokého výkladu judikatúry Súdneho dvora, podľa ktorej „na dosiahnutie právnej istoty [musí]… právna úprava umožňovať dotknutým osobám presne rozoznať rozsah povinností, ktoré im táto právna úprava ukladá“(21), by však bolo možné zohľadniť celý text príslušného čiastočného rozhodnutia, aby sa zistilo či Komisia vykonala aspoň implicitné právne posúdenie obchodného plánu 1999 – 2002 z hľadiska štátnej pomoci.
23. Obchodný plán 1999 – 2002 je každopádne spomenutý v príslušnej hodnotiacej časti čiastočných rozhodnutí. Zakaždým sa tam nachádza len jednoduché konštatovanie, že jeho výkon bol „ako následok začatia konania pozastavený“(22) [neoficiálny preklad]. Tým je o otázke rozhodujúcej doby pre vydanie rozhodnutia vo veci (pozastavujúci účinok odo dňa doručenia napadnutého rozhodnutia do dňa doručenia príslušného čiastočného rozhodnutia) povedané len to, že sporné opatrenia neboli vykonané. Komisia tým však nevykonala právne posúdenie z hľadiska štátnej pomoci.(23)
24. Nemožno teda povedať, či vykonanie obchodného plánu 1999 – 2002 bolo podľa názoru Komisie štátnou pomocou podľa článku 87 ods. 1 ES. Preto nemožno ani predpokladať, že pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia vo vzťahu k obchodnému plánu 1999 – 2002 je nahradený pozastavujúcim účinkom článku 88 ods. 3 ES. Z tohto pohľadu nemožno považovať spor za meritórne bezpredmetný z dôvodu právnych účinkov čiastočných rozhodnutí.
25. V danom prípade však k tomu treba dodať, že poskytnutie plánovanej pomoci pri investíciách podľa obchodného plánu 1999 – 2002 sa už nerealizovalo, najprv síce pre napadnuté rozhodnutia, krátko na to ale z iných dôvodov, a to z dôvodov spočívajúcich na vnútroštátnom práve. V rozhodnutí z 21. júna 2001 totiž Komisia uvádza, že „záväzky prijaté talianskymi orgánmi pre obdobie rokov 2000 – 2004 vylučujú, aby sa v prípade Tirrenia di Navigazione uskutočnili dodatočné investície… v súlade s plánom“(24) [neoficiálny preklad].
26. Keďže sa výkon obchodného plánu 1999 – 2002 pozastavil krátko po vydaní napadnutého rozhodnutia, nie pre už v nich obsiahnutý pozastavujúci účinok, ale na základe novej medzištátnej dohody, nie je vec potrebné meritórne rozhodnúť.(25)
27. Podľa môjho názoru teda v danom prípade, vzhľadom na vnútroštátne záväzky platné od roku 2000 nie je potrebné rozhodnúť vo veci samej o pozastavujúcom účinku napadnutého rozhodnutia týkajúceho sa obchodnému plánu 1999 – 2002.
iii) Daňové úľavy
28. Z údajov v napadnutých rozhodnutiach(26) a príslušných popisujúcich častí oboch čiastočných rozhodnutí(27) možno vyvodiť, že Komisia, vychádzajúc z informácií, ktoré mala v dobe vydania napadnutého rozhodnutia pripustila, že daňové úľavy boli použité len v prospech podnikov Gruppo Tirrenia. Tieto boli z tohto pohľadu selektívnym opatrením, a teda štátnou pomocou v zmysle článku 87 ods. 1 ES.
29. V žiadnom z oboch čiastočných rozhodnutí sa však nenachádza žiadne výslovné konečné posúdenie daňových úľav ako štátnej pomoci. Najmä sa nenachádza žiadna zmienka tohto opatrenia vo výrokovej časti príslušného čiastočného rozhodnutia. Len v časti „Pripomienky talianskych orgánov“(28) [neoficiálny preklad] sa nachádza krátky odkaz na to, že z informácií, ktoré Komisia obdržala až v priebehu formálneho preskúmacieho konania, vyplýva, že daňové úľavy boli od začiatku k dispozícii všetkým porovnateľným podnikom.
30. Napriek tomu tým Komisia podľa môjho názoru definitívne objasnila, síce nie výslovne, ale pre adresátov rozhodnutia nepochybne zreteľne(29), že toto opatrenie nebolo už v dobe napadnutého rozhodnutia štátnou pomocou v zmysle článku 87 ods. 1 ES.
31. Ak však opatrenie nie je štátnou pomocou, nemohol konečným rozhodnutím nastať ani pozastavujúci účinok v zmysle článku 88 ods. 3 ES, ktorý by mohol nahradiť, ako to už bolo uvedené vyššie(30), samostatný pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia.(31) Z tohto pohľadu by teda napadnuté rozhodnutie malo mať naďalej pozastavujúci účinok pre daňové úľavy – vydanie meritórneho rozhodnutia by v tom prípade nebolo potrebné.
32. Pred tým, ako navrhnem Súdnemu dvoru, aby z uvedených dôvodov v danom prípade nepovažoval spor za meritórne bezpredmetný, pokiaľ ide o daňové úľavy, chcela by som sa, z dôvodu, že táto otázka má zásadný význam, krátko zaoberať následkami, aké by mohol mať pozastavujúci účinok rozhodnutia o začatí formálneho konania, ktorý je základom tohto návrhu, v prípade všetkých opatrení, ktorých sa toto rozhodnutie týka:
Ak totiž platí samostatný pozastavujúci účinok aj pri opatreniach, ktoré nie sú štátnou pomocou, neznamená to nič iné, než že Komisia by bola schopná prostredníctvom rozhodnutia o začatí formálneho konania vynútiť aj dočasné pozastavenie vnútroštátnych opatrení, ktoré sú z hľadiska právnych predpisov o štátnej pomoci legálne. Toto môže viesť k tomu, ako to ukazuje práve tento prípad, že jednoduché podozrenie zo selektívnosti opatrenia postačuje na to, aby boli zdanlivo zvýhodnené podniky vylúčené z celkom legálneho opatrenia, zatiaľ čo konkurenti môžu naďalej ťažiť z tohto opatrenia, a síce dovtedy, kým Komisia neukončí formálne konanie, čo môže pokojne trvať aj niekoľko rokov.(32)
Toto treba ešte okrem toho posúdiť v súvislosti s tým, že podmienky pre zákonné rozhodnutie o začatí formálneho konania podľa nariadenia č. 659/1999 (článok 13 ods. 1 v spojení s článkom 4 ods. 4) sú pomerne málo prísne(33) a nemožno sa ani domnievať, že by pre začatie formálneho konania bolo, okrem podmienok menovaných v nariadení č. 659/1999, potrebné už v tomto okamihu definitívne konštatovať existenciu štátnej pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 ES.(34)
33. Podľa môjho názoru však z medzitýmneho rozsudku vyplýva, že samostatný pozastavujúci účinok rozhodnutia o začatí formálneho konania nutne pôsobí aj proti opatreniam, ktoré objektívne nie sú štátnou pomocou. Súdny dvor (a následne aj Súd prvého stupňa v dvoch novších rozhodnutiach(35)) totiž v bode 69 medzitýmneho rozsudku konštatoval: „Pokiaľ ide o ostatné opatrenia zvýhodňujúce skupinu Tirrenia, ktorých sa týka rozhodnutie o začatí konania podľa článku 88 ods. 2 ES, talianska vláda v podstate uvádza, že nejde o štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES. Analogicky k dôvodom uvedeným v bodoch 59 a 60 vyššie je preto žaloba tiež prípustná v rozsahu, v akom smeruje proti tej časti napadnutého rozhodnutia, v ktorej ide o pozastavenie týchto iných(36) opatrení.“ Prípustnosť žaloby v menovaných bodoch medzitýmneho rozsudku(37) bola hlavne založená na existencii samostatných právnych účinkov rozhodnutia o začatí formálneho konania, ktoré tým pádom skutočne pôsobia aj v prípade opatrení, ktoré vôbec nie sú štátnou pomocou v zmysle článku 87 ods. 1 ES.
34. Ak rozhodnutie o začatí formálneho konania môže mať samostatný pozastavujúci účinok aj v prípade tých opatrení, ktoré nikdy neboli štátnou pomocou v zmysle článku 87 ods. 1 ES, zdá sa byť o to dôležitejšie, aby bolo možné v žalobe proti tomuto rozhodnutiu pokračovať aj po vydaní príslušného konečného rozhodnutia. Z tohto dôvodu neprichádza podľa môjho názoru do úvahy, že by nebolo potrebné rozhodnúť vo veci.(38)
35. Podľa mojej mienky teda nemožno vychádzať z toho, že žaloba nie je meritórne opodstatnená, pokiaľ smeruje proti pozastavujúcemu účinku napadnutého rozhodnutia týkajúcemu sa daňových úľav.
3. Záver
36. Rozhodnúť vo veci nie je potrebné, pokiaľ žaloba smeruje proti pozastavujúcemu účinku napadnutého rozhodnutia týkajúcemu sa dohôd o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu a obchodného plánu 1999 – 2002. Pokiaľ ide o pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia týkajúci sa daňových úľav, treba preskúmať žalobné dôvody navrhujúce určenie neplatnosti, ktoré uvádza talianska vláda.
B – O dôvodoch neplatnosti
1. Porušenie zásady právnej istoty a zásad transparentnosti podľa nariadenia č. 659/1999
a) Tvrdenia účastníkov konania
37. Talianska republika zastáva názor, že Komisia sa v napadnutom rozhodnutí mala opierať o ustanovenia nariadenia č. 659/1999, keďže tieto ustanovenia boli v dobe vydania rozhodnutia už uplatniteľné. Tým Komisia porušila zásadu právnej istoty a zásadu transparentnosti.
38. Komisia proti tomu namieta, že napadnuté rozhodnutie sa opiera bezprostredne o článok 88 ES, a nariadenie č. 659/1999 teda nemusí byť v rozhodnutí výslovne uvedené. V medzitýmnom rozsudku Súdny dvor konštatoval, že napadnuté rozhodnutie neobsahuje príkaz pozastaviť pomoc podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.
b) Posúdenie
39. S právnym názorom Komisie treba súhlasiť. Pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia nevyplýva z príkazu pozastaviť pomoc podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, pretože takýto príkaz pozastaviť pomoc napadnuté rozhodnutia neobsahujú.(39)
40. Pozastavujúci účinok treba podľa medzitýmneho rozsudku považovať za samostatný a vyplýva v danom prípade skôr z toho, že Komisia začala formálne konanie podľa článku 88 ods. 2 ES.(40) Z tohto dôvodu nebolo potrebné nariadenie č. 659/1999 výslovne uvádzať. Komisia správne uviedla právny základ pre pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia.
41. K porušeniu zásady právnej istoty a zásady transparentnosti vo vzťahu k uvedeniu právneho základu napadnutého rozhodnutia teda nedošlo.
2. Porušenie záruk kontradiktórneho konania a práv na obhajobu, ako aj článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999
a) Tvrdenia účastníkov konania
42. Talianska republika zastáva názor, že Komisia jej mala pred vydaním rozhodnutia, ktoré má pozastavujúci účinok, dať príležitosť, vyjadriť svoje názory. Porušenie práva na obhajobu je vážne najmä, pokiaľ ide o obchodný plán 1999 – 2002 a daňové úľavy, pretože tieto opatrenia neboli pred vydaním napadnutého rozhodnutia voči talianskym orgánom nikdy uvedené.
43. Komisia sa opiera o to, že napadnuté rozhodnutie neobsahuje žiadny príkaz pozastaviť pomoc podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, a teda nebolo ani potrebné získať pripomienky štátu uvedené v tomto ustanovení. Ani článok 10 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 sa neuplatní. Tam je zakotvené právo Komisie požiadať daný členský štát o informácie pri neoznámenej štátnej pomoci. Povinnosť Komisie osobitne vypočuť členský štát pri začatí formálneho konania z neho však vyvodiť nemožno. Ani článok 88 ods. 2 ES neobsahuje odkaz na to, že by Komisia mohla v prípade neoznámenej štátnej pomoci začať formálne konanie len po tom, ako vypočula daný členský štát.
b) Posúdenie
44. Tvrdenia Komisie treba odmietnuť. Ako už Súdny dvor opakovane konštatoval, všeobecná zásada práva Spoločenstva, že „poskytnutie práva na obhajobu vo všetkých konaniach, ktoré môžu viesť k opatreniu s negatívnym účinkom voči dotyčnej osobe, je základnou zásadou práva Spoločenstva… , ktoré musí byť zabezpečené aj vtedy, keď na to chýba zvláštna právna úprava“.(41)
45. Rozhodnutie o začatí formálneho konania podľa článku 88 ods. 2 ES má, ako konštatoval Súdny dvor(42), samostatný, od článku 88 ods. 3 ES nezávislý pozastavujúci účinok pre v tomto rozhodnutí zahrnuté opatrenia, a teda je bez pochybností opatrením s negatívnym účinkom. Pred vydaním napadnutého rozhodnutia sa tak malo uskutočniť vypočutie pripomienok k pozastavujúcemu účinku uvedených opatrení podozrivých z hľadiska práva o štátnej pomoci.
46. Predmetný prípad ukazuje význam tohto osobitného práva byť vypočutý pri začatí formálneho konania. Ako sa totiž zdá, neboli práve daňové úľavy predmetom rokovaní, ktoré Komisia vykonala s talianskymi orgánmi pred vydaním napadnutého rozhodnutia. Chýbajúca selektívnosť daňových úľav by v prípade zodpovedajúceho vypočutia možno vyšla najavo už pred rozhodnutím o začatí formálneho konania a mohla priviesť Komisiu k tomu, aby tieto opatrenia vyňala z napadnutého rozhodnutia.(43)
47. Toto právo byť vypočutý treba odlišovať od práva byť vypočutý uvedeného v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999. Právo byť vypočutý podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 sa týka plánovaného vydania príkazu pozastaviť pomoc, ktorého právny účinok sa odlišuje od právneho účinku v tomto prípade vyvolaného pozastavujúceho účinku rozhodnutia o začatí formálneho konania. Ani žiadosť Komisie o informácie podľa článku 10 ods. 2 nariadenia č. 659/1999(44) teda nemohla nahradiť vypočutie k celému obsahu plánovaného rozhodnutia o začatí formálneho konania.
48. Došlo teda k porušeniu procesných práv a napadnuté rozhodnutie treba zrušiť, pokiaľ ide o pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia týkajúci sa daňových úľav.
3. Prekročenie diskrečnej právomoci pri vydaní príkazu na zastavenie pomoci
a) Tvrdenia účastníkov konania
49. Talianska republika zastáva názor, že Komisia sa pri vydaní príkazu pozastaviť pomoc, namiesto toho, aby kvalifikovala opatrenia ako štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES a aby dokázala, či ide o novú alebo zmenenú štátnu pomoc v zmysle článku 88 ods. 3 ES, opierala len o to, že konkurenčnému podniku mohla vzniknúť z výkonu opatrenia škoda. Komisia teda vydala napadnuté rozhodnutie čisto preventívne pre prípad, že by sa neskôr ukázalo, že išlo o novú alebo protiprávne zmenenú existujúcu štátnu pomoc.
50. Komisia vychádza na jednej strane z toho, že napadnuté rozhodnutie neobsahuje príkaz pozastaviť pomoc. Údaje o preventívnom pozastavení na účely zabránenia škodám pre konkurenčné podniky boli uvedené len pre prípad, že by napadnuté rozhodnutie obsahovalo aj príkaz pozastaviť pomoc. Keďže však išlo len o rozhodnutie o začatí formálneho konania, nebolo v tej dobe potrebné preukázať, že protiprávnu štátna pomoc skutočne existovala. Napadnuté rozhodnutie preto uvádza, že Komisia mala pochybnosti o existencii protiprávnej štátnej pomoci a jej nezlučiteľnosti so spoločným trhom, čím splnila požiadavky pre rozhodnutie o začatí formálneho konania podľa článku 88 ods. 2 ES.
b) Posúdenie
51. Tvrdenia Talianskej republiky treba odmietnuť. Podľa ustálenej judikatúry rozhodnutie Komisie prekračuje diskrečnú právomoc len vtedy, keď treba na základe objektívnych, logických a zhodujúcich sa indícií predpokladať, že rozhodnutie bolo vydané výlučne alebo aspoň prevažne na iný než uvedený účel.(45)
52. Komisia sa však o takéto dôvody neopierala. Pokiaľ uvádza ochranu konkurenčných podnikov(46), vzťahujú sa tieto výroky na oznámené vydanie príkazu pozastaviť pomoc podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.
53. Ako Súdny dvor konštatoval v medzitýmnom rozsudku, napadnuté rozhodnutie však neobsahuje žiadny príkaz pozastaviť pomoc.(47) Pozastavujúci účinok naopak vyplýva bezprostredne zo začatia formálneho konania(48). Komisia však samotné začatie formálneho konania neodôvodňuje ochranou konkurenčných podnikov. Komisia sa naopak opiera o to, že má podozrenie že ide o neoznámenú novú štátnu pomoc, ktorá nie je zlučiteľná so spoločným trhom.
54. Komisia teda pri vydaní napadnutého rozhodnutia neprekročila diskrečnú právomoc.
4. Porušenie článku 87 ods. 1 ES a článku 88 ods. 1 a 3 ES, porušenie zásady právnej istoty a nariadenia č. 659/1999
a) Hlavné tvrdenia účastníkov konania
55. Talianska republika zastáva názor, že Komisia sa dopustila právnej chyby, keď predpokladala, že dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu sú novou štátnou pomocou v zmysle článku 87 ods. 1 ES. Komisia nevzala do úvahy skutočnosť, že tieto dohody na základe článku 4 ods. 3 nariadenia Rady EHS č. 3577/92 zo 7. decembra 1992, ktorým sa uplatňuje zásada slobody poskytovania služieb na námornú dopravu v rámci členských štátov (námorná kabotáž)(49) ako „existujúce zmluvy o výkone vo verejnom záujme zostanú v platnosti do dátumu uplynutia platnosti príslušnej zmluvy“, keďže boli uzatvorené v roku 1991, teda pred nadobudnutím účinnosti nariadenia. Okrem toho boli Komisii zaslané v rokoch 1991 až 1997 informácie o týchto dohodách. Komisia napriek tomu nikdy nevzniesla pochybnosti z hľadiska práva štátnej pomoci. Z tohto dôvodu sa treba domnievať, že tieto opatrenia boli povolené prinajmenšom konkludentne, a že teda mohli byť každopádne „existujúcou“ štátnou pomocou v zmysle článku 88 ods. 1 ES.
56. Komisia zastáva názor, že nariadenie o námornej kabotáži uvedené Talianskou republikou nie je spôsobilé vylúčiť použitie práva o štátnej pomoci, keďže sa opiera len o článok 84 ods. 2 Zmluvy ES (dopravná politika). Talianske orgány okrem toho v konaní pred vydaním napadnutého rozhodnutia nenamietali, že ide o existujúcu štátnu pomoc v zmysle článku 88 ods. 1 ES. Pokiaľ ide o informácie, ktoré jej mali byť zaslané už predtým, Komisia uvádza, že v žiadnom prípade nešlo o oznámenie v zmysle rozsudku Lorenz(50). Chýbajúca reakcia Komisie sama osebe teda z opatrenia neurobila existujúcu štátnu pomoc.
b) Posúdenie
57. Z tvrdení účastníkov konania vyplýva, že údajné porušenie článku 87 ods. 1 ES a článku 88 ods. 1 a 3 ES, zásady právnej istoty a nariadenia č. 659/1999 sa vzťahuje len na dohody o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu.
58. Tvrdenia účastníkov konania vrátane repliky Talianskej republiky sú však z čias pred vydaním rozhodnutí z 21. júna 2001. Vzhľadom na to, že sa vydaním a doručením oboch čiastočných rozhodnutí Talianskej republike stal spor medzičasom meritórne bezpredmetným, pokiaľ ide o pozastavujúci účinok napadnutého rozhodnutia týkajúci sa dohôd o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu, netreba sa ďalej zaoberať dôvodmi uvedenými k tejto problematike.
C – Všeobecný záver
59. Rozhodnúť vo veci o žalobe proti rozhodnutiu Komisie o začatí formálneho konania nie je potrebné, pokiaľ žaloba smeruje proti pozastavujúcemu účinku týkajúcemu sa dohôd o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu a obchodného plánu 1999 – 2002.
60. Žalobe treba vyhovieť a napadnuté rozhodnutie zrušiť v rozsahu, v akom Komisia porušila právo žalobcu na obhajobu pri vydaní napadnutého rozhodnutia, pokiaľ ide o otázku daňových úľav.
IV – Návrh
61. Na základe toho, čo som uviedla vyššie, navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol takto:
1. Rozhodnúť vo veci o žalobe proti rozhodnutiu SG(99) D/6463 Komisie o začatí formálneho konania podľa článku 88 ods. 2 ES nie je potrebné, pokiaľ žaloba smeruje proti pozastavujúcemu účinku týkajúcemu sa dohôd uzatvorených v roku 1991 medzi Talianskou republikou a podnikmi skupiny Tirrenia di Navigazione a obchodného plánu 1999 – 2002.
2. Žalobe proti rozhodnutiu Komisie SG(99) D/6463 sa vyhovuje v rozsahu, v akom smeruje proti zrušeniu daňových úľav a napadnuté rozhodnutie sa v rovnakom rozsahu ruší.
3. Každý z účastníkov konania znáša vlastné trovy.
1 – Jazyk prednesu: nemčina.
2 – Ú. v. ES C 306, s. 2.
3 – Taliansko/Komisia, C‑400/99, Zb. s. I‑7303.
4 – Ú. v. ES L 318, s. 9.
5 – Žiadny z účastníkov konania neinformoval Súdny dvor o vydaní rozhodnutia z 21. júna 2001 a toto rozhodnutie bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev až 4. decembra 2001. Medzitýmny rozsudok z 9. októbra 2001 bol vydaný bez toho, aby bolo možné zaoberať sa prípadným významom rozhodnutia z 21. júna 2001 pre prebiehajúce konanie.
6 – Ú. v. EÚ L 53, 2005, s. 29.
7 – Bod 1 medzitýmneho rozsudku, už citovaného v poznámke pod čiarou 3.
8 – Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339.
9 – Obe čiastočné rozhodnutia sa voči Talianskej republike stali konečnými uplynutím lehoty na podanie žaloby uvedenej v článku 230 ods. 5 ES.
10 – Uznesenie Súdu prvého stupňa zo 4. novembra 2002, Salzgitter/Komisia, T‑90/99, Zb. s. II‑4535, bod 16.
11 – Už citovaný v poznámke pod čiarou 3.
12 – Pozri bod 21 a nasl. a bod 28 a nasl. nižšie.
13 – Pozri bod 25 nižšie.
14 – Pozri bod 29 a nasl. nižšie.
15 – Pozri najmä bod 41 rozhodnutia z 21. júna 2001 a bod 164 rozhodnutia zo 16. marca 2004, pokiaľ ide o „celkovú“ súvislosť medzi dohodami o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu jednak s prevádzkovými dotáciami podľa päťročného plánu pre obdobie rokov 1995 – 1999 a jednak s bližšie neupresnenými inými investíciami, pri ktorých Komisia považovala v napadnutom rozhodnutí implicitnú záruku za možnú.
16 – V bode 42 rozhodnutia z 21. júna 2001 sa ešte nachádzajú poznámky o podpore na zaobstaranie dvoch lodí, ktoré v v žiadnom prípade nepredstavujú samostatné opatrenie, lebo sú zjavne buď časťou obchodného plánu 1999 – 2002, alebo boli časťou dohôd o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu, keďže ich odpisy sa úplne zahrnú do ročných kompenzačných platieb.
17 – Bod 20 a nasl. rozhodnutia z 21. júna 2001, bod 73 a nasl. rozhodnutia zo 16. marca 2004.
18 – Článok 1, bod 43 rozhodnutia z 21. júna 2001, článok 1, bod 171 rozhodnutia zo 16. marca 2004.
19 – Bod 26 a nasl. rozhodnutia z 21. júna 2001, bod 84 a nasl. rozhodnutia zo 16. marca 2004.
20 – Pozri bod 15 vyššie.
21 – Pozri napríklad rozsudky zo 14. decembra 2000, Nemecko/Komisia, C‑245/97, Zb. s. I‑11261, bod 72, a zo 16. októbra 1997, Belgicko/Banque Indosuez a i. a Európske spoločenstvo, C‑177/96, Zb. s. I‑5659, bod 27.
22 – Bod 42 rozhodnutia z 21. júna 2001, bod 166 rozhodnutia zo 16. marca 2004.
23 – V bode 42 rozhodnutia z 21. júna 2001 sa síce ešte nachádzajú náznaky posúdenia, ale len pokiaľ ide o pomoc pri investíciách na dve osobitne spomenuté lode hlavného podniku skupiny Tirrenia. Komisia však konštatuje, že „ich odpisy sa [môžu] úplne zahrnúť do ročných kompenzačných platieb“ [neoficiálny preklad]. Táto pomoc pri investíciách teda bola skôr súčasťou dohôd o záväzkoch všeobecného hospodárskeho záujmu (pozri k tomu bod 15 vyššie), než súčasťou obchodného plánu 1999 – 2002.
24 – Bod 42 rozhodnutia z 21. júna 2001.
25 – Žalobou sledované zrušenie pozastavujúceho účinku napadnutého rozhodnutia by tu nemalo prakticky zmysel, ani keby bola žaloba úspešná.
26 – Kapitola II písm. d) a kapitola III písm. a) napadnutého rozhodnutia.
27 – Bod 13 rozhodnutia z 21. júna 2001, bod 47 rozhodnutia zo 16. marca 2004.
28 – Bod 18 rozhodnutia z 21. júna 2001, bod 56 rozhodnutia zo 16. marca 2004.
29 – Pozri tiež bod 22 vyššie.
30 – Porovnaj bod 19 vyššie.
31 – Taktiež tu z dôvodu praktickej bezpredmetnosti neprichádza do úvahy rozhodnúť vo veci samej, ako to bolo vysvetlené v bode 25 a nasl. vyššie v súvislosti s pozastavujúcim účinkom na obchodný plán 1999 – 2002. Je totiž možné, aby daňové úľavy, ktoré vzhľadom na napadnuté rozhodnutie prechodne neboli poskytnuté, mohli byť po odpadnutí pozastavujúceho účinku na základe úspešnej žaloby o neplatnosť dodatočne poskytnuté.
32 – Rozhodnutie zo 16. marca 2004 bolo v danom prípade vydané napr. až skoro po piatich rokoch po rozhodnutí o začatí formálneho preskúmacieho konania.
33 – Keďže v danom prípade boli uplatnené iné dôvody neplatnosti, nie je potrebné preskúmať otázku, o ktoré materiálne dôvody by sa žaloba proti napadnutému rozhodnutiu vo vzťahu k daňovým úľavám vôbec mohla opierať. Komisia totiž vydala napadnuté rozhodnutie v každom prípade na základe informácií, ktoré mala v danom okamihu k dispozícii, a podľa nich bola existencia štátnej pomoci celkom možná.
34 – Toto by inak mohlo viesť k predĺženiu doby predchádzajúcej začatiu konania, počas ktorej by boli vylúčené tretie zúčastnené osoby (napr. konkurenčné podniky) z účasti – pretože smú byť zapojené až vo formálnom konaní – na preskúmaní ústrednej otázky pre rozhodnutie o štátnej pomoci a obmedzujúcej nakoniec formálne konanie prakticky na otázku možností zdôvodnenia podľa článku 87 ods. 2 a 3 ES a článku 86 ods. 2 ES.
35 – Rozsudky Súdu prvého stupňa z 23. októbra 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa a i./Komisia, T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99, Zb. s. II‑4217, bod 37, a Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑346/99, T‑347/99 a T‑348/99, Zb. s. II‑4259, bod 33.
36 – V origináli nie je zvýraznené.
37 – Zmeny „právneho stavu“ uvedené v bode 59 medzitýmneho rozsudku (už citovaného v poznámke pod čiarou 3) na odôvodnenie prípustnosti žaloby sa však nebudú dať spätne odstrániť ani v prípade úspešnosti žaloby o neplatnosť.
38 – Tak možno prakticky v každom prípade, v ktorom je popieraná kvalifikácia nejakého opatrenia ako štátnej pomoci, odporúčať podať preventívne žalobu o zrušenie rozhodnutia o začatí formálneho konania, na zachovanie lehoty na podanie žaloby podľa článku 230 ods. 5 ES. Na rozdiel od doterajšieho stavu možno predpokladať, že takéto žaloby by potom každopádne neboli vzaté späť ani vtedy, keď by bolo vydané konečné rozhodnutie o neexistencii pomoci. Toto by mohlo viesť k výraznému nárastu počtu vecí.
39 – Bod 52 medzitýmneho rozsudku, už citovaného v poznámke pod čiarou 3.
40 – Bod 62 medzitýmneho rozsudku, už citovaného v poznámke pod čiarou 3.
41 – Pozri napríklad rozsudky z 5. októbra 2000, Nemecko/Komisia, C‑288/96, Zb. s. I‑8237, bod 99; zo 14. februára 1990, Francúzsko/Komisia, nazývaný „Boussac“, C‑301/87, Zb. s. I‑307, bod 29; z 10. júla 1986, Belgicko/Komisia, 40/85, Zb. s. 2321, bod 28, a z 23. októbra 1974, Transocean, 17/74, Zb. s. 1063, bod 15.
42 – Bod 55 a nasl. medzitýmneho rozsudku, už citovaného v poznámke pod čiarou 3.
43 – Nebude tomu však tak bezpodmienečne vo všetkých prípadoch, v ktorých sa až v priebehu formálneho konania ukáže, že pri opatrení namietanom v jednotlivom prípade nikdy nešlo o štátnu pomoc.
44 – Z úvodu napadnutého rozhodnutia, a síce z jeho záverečnej časti, vyplýva, že takáto žiadosť o informácie bola talianskym orgánom pred vydaním napadnutého rozhodnutia predložená. Podrobnosti o jej obsahu neboli poskytnuté.
45 – Ustálená judikatúra, pozri napríklad rozsudky z 13. novembra 1990, Fedesa a i., C‑331/88, Zb. s. I‑4023, bod 24, a z 21. februára 1984, Walzstahl-Vereinigung a Thyssen/Komisia, 140/82, 146/82, 221/82 a 226/82, Zb. s. 951, bod 27.
46 – Kapitola „Závery“ napadnutého rozhodnutia.
47 – Bod 52 medzitýmneho rozsudku, už citovaného v poznámke pod čiarou 3.
48 – Bod 62 medzitýmneho rozsudku, už citovaného v poznámke pod čiarou 3.
49 – Ú. v. ES L 364, s. 7; Mim vyd. 06/002, s. 10.
50 – Rozsudok z 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73, Zb. s. 1471.